Entscheidungsvorlage - FB 36/0587/WP18

Der Ausschuss für Umwelt und Klimaschutz nimmt die Ausführungen der Verwaltung zum Ratsantrag der Fraktion DIE Zukunft vom 28.01.2025 (Nr. 460/18) „Einführung einer Verpackungssteuer“ zur Kenntnis und empfiehlt dem Rat der Stadt, den Erlass einer Satzung über die Erhebung einer kommunalen Verpackungssteuer bis auf weiteres zurückzustellen.

 

Die Verwaltung sollte ferner beauftragt werden,

1) die Entwicklung und die Tendenzen anderer Kommunen im Lande Nordrhein-Westfalen sowie die Bundesgesetzgebung zu beobachten und erneut im Ausschuss für Umwelt und Klimaschutz zu berichten, sobald Kommunen im Lande Nordrhein-Westfalen nach Genehmigung der für Kommunales und Finanzen zuständigen Ministerien eine dahingehende Satzung erlassen haben oder Novellierungen bundesgesetzlicher Art gleichermaßen die Ziele einer Abfallvermeidung im to-go-Bereich erreichen können, sowie

2) zur Erhebung tatsächlicher Abfallmengen im to-go-Bereich eine Studie zu initiieren, die Auskunft über Art und Menge von Einwegverpackungen in festgelegten Bereichen (sog. Hotspots) gibt

3) Gespräche mit der Aachener Wirtschaft ( IHK, DEHOGA, MAC u.ä. ) über geeignete Maßnahmen zur Verringerung des Abfalls im öffentlichen Raum aufzunehmen und dem AUK zu berichten.

 

Der Rat der Stadt nimmt die Ausführungen der Verwaltung zum Ratsantrag der Fraktion DIE Zukunft vom 28.01.2025 (Nr. 460/18) „Einführung einer Verpackungssteuer“ zur Kenntnis und beschließt die Verpackungssteuer zurückzustellen.

 

Die Verwaltung wird ferner beauftragt,

1) die Entwicklung und die Tendenzen anderer Kommunen im Lande Nordrhein-Westfalen sowie die Bundesgesetzgebung zu beobachten und erneut im Ausschuss für Umwelt und Klimaschutz zu berichten, sobald Kommunen im Lande Nordrhein-Westfalen nach Genehmigung der für Kommunales und Finanzen zuständigen Ministerien eine dahingehende Satzung erlassen haben oder Novellierungen bundesgesetzlicher Art gleichermaßen die Ziele einer Abfallvermeidung im to-go-Bereich erreichen können, sowie

2) zur Erhebung tatsächlicher Abfallmengen im to-go-Bereich eine Studie zu initiieren, die Auskunft über Art und Menge von Einwegverpackungen in festgelegten Bereichen (sog. Hotspots) gibt

3) Gespräche mit der Aachener Wirtschaft ( IHK, DEHOGA, MAC u.ä. ) über geeignete Maßnahmen zur Verringerung des Abfalls im öffentlichen Raum aufzunehmen und dem AUK zu berichten.

 

 

 

 

 

Mit Datum vom 28.01.2025 wurde durch die Fraktion DIE Zukunft ein Ratsantrag gestellt, mit dem die Verwaltung beauftragt werden soll, ein Konzept zur Einführung einer Verpackungssteuer zu erarbeiten und mit einem Beschlussvorschlag zu präsentieren. Dieses Konzept soll gemäß des Ratsantrages neben der Einführung einer Verpackungssteuer für Einwegverpackungen, -geschirr und -besteck nach dem Tübinger Modell die Formulierung von Ausnahmen für Mehrwegangebote beinhalten sowie die zweckgebundene Verwendung der Erträge für Maßnahmen der Abfallvermeidung und der Umweltbildung betrachten.

Der Ratsantrag wird verwaltungsseitig wie folgt beantwortet:

1.       Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Tübinger Verpackungssteuer

Laut aktueller Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27.11.2024 (Az.: 1 BvR 1726/23) zur Tübinger Verpackungssteuer ist die Einführung einer kommunalen Verpackungssteuer als örtliche Verbrauchsteuer grundsätzlich rechtlich möglich. Bestätigt wird damit das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Mai 2023 (Az.: 9 CN 1.22).

Verbrauchsteuern sind indirekte, auf Abwälzung angelegte Steuern, die auf den Verbrauch oder Gebrauch bestimmter Waren (hier: z.B. Einwegverpackungen) erhoben werden und somit die Einkommens- oder Vermögensverwendung belasten. Ein wesentliches Merkmal einer Steuer ist, dass die öffentliche Hand den Steuerzahlenden keine bestimmte Gegenleistung für eine besondere Leistung bietet und der Ertrag damit nicht zweckgebunden ist. Als allgemeine Deckungsmittel fließen die Mittel dem Haushalt zu, über deren Verwendung mit dem Haushaltsplan (indirekt) zu entscheiden ist.

Ziel der Verpackungssteuer ist es, den Einsatz von Mehrwegverpackungen zu fördern und damit die Umweltbelastung durch Einwegprodukte zu verringern.

Das BVerfG führt in der zitierten Entscheidung aus, dass die Erhebung einer kommunalen Verpackungssteuer auf nicht wiederverwendbare Einwegverpackungen und/oder -geschirr im Gastronomiebereich als örtliche Verbrauchsteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2 Grundgesetz rechtmäßig ist und dem höherrangigen Abfallrecht in Bund und Ländern derzeit nicht widerspricht. 

 

2.       Engagement der Stadt Aachen

Die Stadt Aachen engagiert sich seit vielen Jahren im Bereich Abfallvermeidung und -verwertung und hat im Oktober 2021 zudem als zweite deutsche Stadt die Circular City Declaration unterzeichnet und sich dadurch für eine nachhaltige Ressourcennutzung ausgesprochen. Zudem unterstützt sie alle Anstrengungen des Gesetzgebers, die Rahmenbedingungen für Kommunen zu verbessern und Abfall erst gar nicht entstehen zu lassen.

Neben dem insoweit ständigen Anliegen der Abfallvermeidung auch vor dem Hintergrund eines unnötigen Ressourcenverbrauchs wurde und wird z.B. in Schwerpunktaktionen seitens der Unteren Abfallwirtschaftsbehörde bei der Stadt Aachen das gesetzliche Regelwerk der Mehrwegangebotspflicht und der Einwegpfandpflicht für Kunststoffgetränkeverpackungen i.S.d. Verpackungsgesetzes vermehrte Aufmerksamkeit gewidmet. Auf dieser gesetzlichen Grundlage werden bereits heute Anreize gesetzt, um die Abfallmenge durch die besonders voluminösen Einwegkunststoffverpackungen zu reduzieren.

Die Maßnahmen des Aachener Stadtbetriebes im Rahmen Abfallpädagogik, Öffentlichkeitsarbeit mit Aktionen wie „Triff dein Kehrmännchen“ und die Installation der Waste Watcher, die beratend und unterstützend in der Stadt tätig sind, zeigen zusätzlich dazu Erfolge und sorgen für Aufklärung, ein Bewusstsein für das Thema Entsorgung und verbessern die Sortierqualitäten der Wertstofffraktionen, die eingesammelt werden.

 

3.       Neue EU-Verordnung 2025/40 vom 19.12.2024

Mit Blick auf die Einführung einer örtlichen Verpackungssteuer ist nicht außer Acht zu lassen, dass im Januar diesen Jahres die neue EU-Verordnung 2025/40 vom 19.12.2024 über Verpackungen und Verpackungsabfälle (Amtsblatt EU-Reihe 11 vom 22.01.2025, S. 1 bis S. 124) veröffentlicht worden ist.

Diese EU-Verordnung („Packaging and Packaging Waste Regulation – PPWR“) ist in den Mitgliedsstaaten ab 12.08.2026 anzuwenden. Mit ihr werden Anforderungen an den gesamten Lebenszyklus von Verpackungen aus Privathaushalten, Gewerbe und Industrie gestellt, vom Inverkehrbringen von Verpackungen bis zur Verwertung der Abfälle. Sie regelt u.a. die Übereinstimmung der Verpackung eines Produkts mit den Anforderungen der Verordnung anhand der EU-Konformitätserklärung und die erweiterte Herstellerverantwortung mit Anforderungen zur Vermeidung und Entsorgung von Verpackungsabfällen.

In diesem Zusammenhang ist mit Art. 32 der EU-Verordnung 2025/40 eine Wiederbefüllungspflicht für das Gastgewerbe in Bezug auf heiße und kalte Getränke bzw. für fertig zubereitete Lebensmittel zur Mitnahme zu nennen. Bis zum 12.02.2027 muss das Gastgewerbe sicherstellen, dass heiße oder kalte Getränke bzw. fertig zubereitete Lebensmittel auch in eigenen Behältnissen ein- oder abgefüllt werden können, die von den Verbraucherinnen und Verbrauchern mitgebracht werden. Ergänzt wird diese Norm durch Hinweispflichten, die vor Ort über diese Bestimmungen informieren und die Kundschaft auf ihre Rechte aufmerksam machen sollen. Aus Art. 33 dieser Verordnung ergibt sich ebenfalls bei gleichzeitiger Beachtung o.g. Informationspflichten zudem ein verpflichtendes Wiederverwendungsgebot für Verpackungen ab dem 12.02.2028 für die Betriebe, die Getränke und Speisen im to-go-Bereich anbieten. Der Endvertreibende darf die Ware dabei nicht zu einem höheren Preis oder zu weniger günstigen Bedingungen anbieten als in einer Einwegverpackung. Ähnlich der Bestimmungen des nationalen Verpackungsgesetzes sind Ausnahmetatbestände für Kleinstunternehmen mit weniger als 10 Beschäftigten vorgesehen.

Festzustellen ist damit zunächst, dass die in absehbarer Zeit – in Gänze spätestens ab 12.02.2028 – greifenden europäischen Regelungen die gleiche Zielrichtung verfolgen wie eine örtliche – kommunale – Verpackungssteuer, da gemäß Art. 2 der o.a. Verordnung diese für alle Verpackungsmaterialien gelten wird und die bisherige – nationale - Beschränkung auf Kunststoffverpackungen entfallen wird. Zugleich genießt das europäische Recht mit der vorstehenden EU-Verordnung Anwendungsvorrang gegenüber dem nationalen Recht, so dass das Verpackungsgesetz und hier auch die Mehrwegangebotspflichten durch die neue Bundesregierung und den neuen Bundestag auf Übereinstimmung mit dem ab 12.08.2026 geltenden europäischen Recht zu überprüfen sein dürfte und mithin Änderungen erwartet werden können. Nicht auszuschließen dürfte daher sein, dass nach dem Vorbild der aktuellen europäischen Rechtsebene die Regelungen des nationalen Rechts nur in Bezug auf Einwegkunststoffverpackungen schrittweise aufgeweicht werden und andere Einwegverpackungen, z.B. Pizzakarton, abgestuft mit aufgenommen werden.

Die beschriebene und aktuelle Fortentwicklung des europäischen Rechtsrahmens greift insoweit bisherige nationale Regelungslücken auf, die in Teilen zu einer Umgehung von Mehrweg(angebots)pflichten geführt haben. Dies war möglich, weil sich die Pflichten bislang nur auf Einwegkunststoffverpackungen bezogen haben und damit unregulierte Alternativen (z.B. Papier, Alu-Schale) zur Verfügung standen.

Auch die kommunale Verpackungssteuer nach dem „Tübinger Modell“ sieht in ihren Regelungen eine nicht unerhebliche Anzahl an Befreiungstatbeständen vor. Diese sehen beispielsweise vor, dass die durch „Drive-in-Restaurants“ verkauften take-away-Produkte von der Steuererhebung ausgenommen sind. Dies gilt ebenfalls für Speisen und Getränken in Einwegverpackungen, die über einen Lieferdienst vertrieben werden. Damit wird ein aktuell wahrnehmbarer Trend, wonach Lieferdienste vermehrt zu öffentlichen Parks und Plätzen bestellt werden oder dort in „Drive-in-Restaurants“ getätigte Käufe konsumiert werden, satzungsrechtlich nicht erfasst. Ebenfalls bestehen für Stadtfeste und Märkte weitreichende Ausnahmen für die dort tätigen Wirtschaftsakteure. Diese Rahmenbedingungen dürften mitverantwortlich dafür sein, dass die Stadt Tübingen bisher keine Aussagen zu einer messbaren Reduktion der Müllmenge in den öffentlichen Abfallbehältern im Stadtgebiet Tübingen treffen konnte. Ob eine Reduzierung dieser und weiterer Ausnahmetatbestände, die allesamt i.S.d. Rechtssicherheit im Hinblick auf den örtlichen Bezug der Satzung gewählt wurden, bei gleich hoher Rechtssicherheit den Zielen einer größeren Abfallvermeidung näherkommen, sei dahingestellt.

Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass der Erlass einer kommunalen Verpackungssteuersatzung zunächst vom Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung (MHKBD NRW) und vom Ministerium für Finanzen NRW genehmigt werden muss, weil eine Satzung, mit der eine im Land NRW nicht erhobene Steuer erstmalig oder erneut eingeführt werden soll, gemäß § 2 Abs. 2 KAG NRW zu ihrer Wirksamkeit der Genehmigung des für Kommunales zuständigen Ministeriums und des für Finanzen zuständigen Ministeriums bedarf. Auch wenn einzelne nordrhein-westfälische Kommunen den Erlass einer Verpackungssteuersatzung offensichtlich beabsichtigen, steht eine solche Genehmigung bislang aus.

 

4.       Empfehlung der Fachverwaltung

Seitens der Fachdienststelle wird aus vorstehenden Gründen angeregt, die weitere Entwicklung im Lande NRW in Bezug auf die bisher noch ausstehende – erstmalige - Genehmigung einer örtlichen Verpackungssteuersatzung durch die zuständigen Landesministerien abzuwarten sowie die sich aufgrund der neuen EU-Verordnung 2025/40 ergebenden Gesetzgebungsverfahren im Bund zunächst zu beobachten, um einen unnötigen Personal- und Sachaufwand zu vermeiden.

Parallel kann zur weiteren Aufhellung tatsächlicher Abfallströme die Zwischenzeit genutzt werden, um auf Basis eines konkreten örtlichen Bezugs die Zusammensetzung typischen „to-go-Abfalls“ zu eruieren.

Aufgrund der täglichen Reinigungsleistung der Mitarbeitenden des Aachener Stadtbetriebes können konkrete wiederkehrende Hot-spots benannt werden, an denen regelmäßig viele Speisen in Einweg / to-go-Verpackungen konsumiert werden. Diese Hotspots sollen mit der fachlichen Begleitung durch ein externe Beratungsagentur analysiert und bewertet werden. Diese Ergebnisse der Untersuchung können im Nachgang für die Entwicklung geeigneter Maßnahmen verwendet werden.

Insbesondere die Nutzung der Parkanlagen, der Pontstraße und weiterer stark frequentierter Straßen und Plätze wie bspw. der Marktplatzes während der warmen Monate sowie die intensive und zeitlich begrenzte Nutzung der Altstadt im Rahmen der Weihnachtsmärkte sind hier als Themenkomplexe zu benennen und sollten daher im zeitlichen Verlauf der Analysen betrachtet werden.  

Ziel dieser Analyse soll sein, das tatsächliche Aufkommen sowie den zeitlichen Verlauf über das Jahr zu bewerten und im Nachgang die Möglichkeit zu haben, den tatsächlichen Effekt sowie den Personal- und Kostenaufwand für die Einführung einer Verpackungsteuer in Aachen bewerten zu können.

Zusätzlich dazu soll anhand der Hotspot-Analyse auch die Möglichkeit alternativer Maßnahmen zur Stärkung von Mehrwegsystemen und zur Reduzierung der Verschmutzungen des öffentlichen Raums, u.U. auch unter Einbezug von Gewerbetreibenden aus der Gastronomie vorgestellt und in Abwägung gestellt werden.

 

Die Verwaltung wird Gespräche mit der Aachener Wirtschaft ( IHK, DEHOGA, MAC u.a.) über geeignete Maßnahmen zur Verringerung des Abfalls im öffentlichen Raum aufnehmen und dem AUK berichten.

 

 

Finanzielle Auswirkungen:

 

	JA	NEIN
		x

 

 

Investive Auswirkungen	Ansatz 20xx	Fortgeschriebener Ansatz 20xx	Ansatz 20xx ff.	Fortgeschriebener Ansatz 20xx ff.	Gesamt­bedarf (alt)	Gesamt­bedarf (neu)
Einzahlungen	0	0	0	0	0	0
Auszahlungen	0	0	0	0	0	0
Ergebnis	0	0	0	0	0	0
+ Verbesserung / - Verschlechterung	0		0
	Deckung ist gegeben/ keine ausreichende Deckung vorhanden		Deckung ist gegeben/ keine ausreichende Deckung vorhanden
konsumtive Auswirkungen	Ansatz 20xx	Fortgeschriebener Ansatz 20xx	Ansatz 20xx ff.	Fortgeschriebener Ansatz 20xx ff.	Folge-kosten (alt)	Folge-kosten (neu)
Ertrag	0	0	0	0	0	0
Personal-/ Sachaufwand	0	0	0	0	0	0
Abschreibungen	0	0	0	0	0	0
Ergebnis	0	0	0	0	0	0
+ Verbesserung / - Verschlechterung	0		0
	Deckung ist gegeben/ keine ausreichende Deckung vorhanden		Deckung ist gegeben/ keine ausreichende Deckung vorhanden

 

Weitere Erläuterungen (bei Bedarf):

Keine

Klimarelevanz:

Bedeutung der Maßnahme für den Klimaschutz/Bedeutung der Maßnahme für die

Klimafolgenanpassung (in den freien Feldern ankreuzen)

Zur Relevanz der Maßnahme für den Klimaschutz

Die Maßnahme hat folgende Relevanz:

keine	positiv	negativ	nicht eindeutig
			x

 

Der Effekt auf die CO2-Emissionen ist:

gering	mittel	groß	nicht ermittelbar
			x

 

Zur Relevanz der Maßnahme für die Klimafolgenanpassung

Die Maßnahme hat folgende Relevanz:

keine	positiv	negativ	nicht eindeutig
			x

 

Größenordnung der Effekte

Wenn quantitative Auswirkungen ermittelbar sind, sind die Felder entsprechend anzukreuzen.

 

Die CO2-Einsparung durch die Maßnahme ist (bei positiven Maßnahmen):

gering			unter 80 t / Jahr (0,1% des jährl. Einsparziels)
mittel			80 t bis ca. 770 t / Jahr (0,1% bis 1% des jährl. Einsparziels)
groß			mehr als 770 t / Jahr  (über 1% des jährl. Einsparziels)

 

Die Erhöhung der CO2-Emissionen durch die Maßnahme ist (bei negativen Maßnahmen):

gering			unter 80 t / Jahr (0,1% des jährl. Einsparziels)
mittel			80 bis ca. 770 t / Jahr (0,1% bis 1% des jährl. Einsparziels)
groß			mehr als 770 t / Jahr (über 1% des jährl. Einsparziels)

 

Eine Kompensation der zusätzlich entstehenden CO2-Emissionen erfolgt:

			vollständig
			überwiegend (50% - 99%)
			teilweise (1% - 49 %)
			nicht
	x		nicht bekannt