Kenntnisnahme - Dez II/0005/WP18

Beschlussvorschlag:

Der Finanzausschuss nimmt die Ausführungen der Verwaltung zur Kenntnis.
 

Erläuterungen:

1. Veranlassung / Rechtslage

Mit dem vom Landtag des Landes NRW am 18.09.2012 verabschiedeten „Gesetz über die Genehmigung der Kreisumlage und anderer Umlagen“ (Umlagegenehmigungsgesetz – UmlGenehmG NRW) wurden die Beteiligungsrechte der kreisangehörigen Gemeinden in § 55 der KrO NRW neu geregelt. Nach der Neufassung lautet diese Bestimmung aktuell wie folgt:

(1)    Die Festsetzung der Kreisumlage erfolgt im Benehmen mit den kreisangehörigen Gemeinden. Das Benehmen ist 6 Wochen vor Aufstellung des Entwurfes der Haushaltssatzung einzuleiten.

(2)    Stellungnahmen der kreisangehörigen Gemeinden im Rahmen der Benehmensherstellung werden dem Kreistag mit der Zuleitung des Entwurfes der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zur Kenntnis gegeben. Den Gemeinden ist vor Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung Gelegenheit zur Anhörung zu geben. Über Einwendungen der Gemeinden beschließt der Kreistag in öffentlicher Sitzung. Der Kreis teilt ihnen das Beratungsergebnis und dessen Begründung mit.

Dies gilt analog für die Städteregion im Rahmen der Festsetzung der Städteregionsumlage im Städteregionshaushalt.

Mit Schreiben vom 04.08.2021 hat die Städteregion ein Eckdatenpapier zum Haushaltsentwurf 2022 übermittelt (vergl. Anlage 1) und damit das Verfahren der Benehmensherstellung nach § 55 KrO NRW eingeleitet. Den regionsangehörigen Kommunen wird mit diesem Anschreiben bis zum 16.09.2021 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Mit Blick auf diese für die regionsangehörigen Kommunen enge Terminlage zur Prüfung, Abstimmung und Unterrichtung ihrer politischen Gremien hat die Städteregion zugesagt, entsprechende Stellungnahmen auch noch bis zum 13.10.2021 (Zugang bei der Städteregion) zuzulassen. 

Nach dem Eckdatenpapier ergeben sich für das Jahr 2022, insbesondere aber für die Jahre 2023 – 2025, gravierende Mehrbelastungen für den städtischen Haushalt gegenüber den bisherigen Einplanungen. Die Verwaltung hat sich daher entschlossen – anders als in den Vorjahren und noch vor Abschluss aller ergänzenden Abstimmungen – dem Finanzausschuss umgehend im Rahmen einer ersten Lesung zur Benehmensherstellung für das Jahr 2022 auf Basis der aktuell vorliegenden Erkenntnisse zu berichten. Eine abschließende Unterrichtung und Stellungnahme der Verwaltung ist im Rahmen einer zweiten Lesung für die nachfolgende Sitzung des Finanzausschusses am 21.09.2021 sowie für die Ratssitzung am 06.10.2021 vorgesehen.   

2. Differenzierte Regionsumlage für die Stadt Aachen und zugehörende Eckdaten zum Haushalt 2022

Im Rahmen der Benehmensherstellung für das Haushaltsjahr 2021 wurde erneut ausführlich zum System und dem Bearbeitungsstand der differenzierten Regionsumlage für die Stadt Aachen - entsprechend der Regelung des § 56 Abs. 4 KrO - ab dem Jahr 2019 berichtet (vergl. Vorlage-Nr. Dez II/0003/WP18 für die Sitzungen des Finanzausschusses am 08.12.2020 bzw. Rat am 16.12.2020).

Bereits zum damaligen Berichtszeitpunkt waren die Verhandlungen über zusätzliche Abrechnungspositionen im Haushalt der Städteregion (Büro Städteregionstag rückwirkend ab 2019; Ausbildung von Nachwuchskräften und Aufwendungen für ein zusätzlich freigestelltes Personalratsmitglied ab dem Jahr 2021), an denen sich die  Stadt Aachen beteiligen soll, abgeschlossen und in den politischen Gremien der Stadt, der Städteregion sowie der Altkreiskommunen übereinstimmend beschlossen.

Zwischenzeitlich konnten auch die seinerzeit noch laufenden Verhandlungen über die fortzuschreibenden Abrechnungsschlüssel der bereits in der Vergangenheit abgerechneten Positionen abgeschlossen und vereinbart werden. Auch hierzu liegen bestätigende Gremienbeschlüsse der Stadt Aachen (vergl. Vorlage Nr. Dez II/0004/WP18 für die Sitzungen des Finanzausschusses am 08.06.2021 bzw. Rat am 23.06.2021), der Städteregion sowie von einigen der Altkreiskommunen vor (noch ausstehende Beschlüsse sollen in Kürze erfolgen). Die resultierenden Beträge sind in den Planansätzen des Eckdatenpapiers für die differenzierte Umlage der Stadt Aachen für das Jahr 2022 ff. enthalten.

Auf Grundlage der vorliegenden Erkenntnisse hat die Städteregion in ihrem Eckdatenpapier für die Stadt Aachen folgende differenzierte Regionsumlage für das Jahr 2022 ermittelt (nachrichtlich wird hier auch die für das Jahr 2021 endgültig festgesetzte differenzierte Regionsumlage ausgewiesen):

Für die ehemaligen Kreiskommunen wird nach bisheriger Systematik der Kreisordnung eine eigene, allgemeine Regionsumlage erhoben. Hierfür hat die Städteregion im Rahmen der Benehmensherstellung für das Jahr 2022 einen Betrag in Höhe von rd. 200,8 Mio. € (2021: 194,7 Mio. €) ermittelt. Ein Vergleich mit der differenzierten Umlage der Stadt Aachen ist hier aber nicht sachgerecht, weil in die Ermittlung der allgemeinen Regionsumlage nicht nur die anteiligen Aufwendungen und Erträge der durch Gründung der Städteregion verbundenen Aufgaben einfließen, sondern auch Haushaltsgrößen, von denen die Stadt Aachen nicht betroffen ist (z.B. Effekte der städteregionalen Beteiligungen sowie insbesondere die Inanspruchnahmen der Ausgleichsrücklage zur Begrenzung des allgemeinen Umlagebedarfes).

Der zuvor dargestellte, deutliche Anstieg der differenzierten Regionsumlage in 2022 gegenüber dem Vorjahr resultiert insbesondere aus einer stadtanteiligen Erhöhung der Landschaftsumlage um rd. 5,5 Mio. €. Darüber hinaus ist ein Anstieg der Nettoaufwendungen bei den übertragenen Aufgaben in Höhe von rd. 1 Mio. € zu verzeichnen.

Für den Anstieg der Nettoaufwendungen benennt die Städteregion einige Positionen – aber auch Entlastungen – die sich im Saldo bei der differenzierten Regionsumlage anteilig wie vorstehend ausgeführt (+ rd. 1 Mio. €) auswirken.

Hervorzuheben sind hierbei

• Mehrbedarfe für die Digitalisierungsoffensive in der allgemeinen Verwaltung und in den Schulen
• Reduzierte Gewinnausschüttung der Sparkasse, die auch stadtanteilig einen verringerten Ertrag in Höhe von 900 T€ zur Folge hat
• Mehraufwand bei der Leitstelle
• Gestiegene Personalaufwendungen (Tarif- und Besoldungssteigerungen; beschlossene Stellenmehrbedarfe im Umfang von 21,5 Vollzeitstellenäquivalente für 2022)
• Erhöhung der KdU-Bundeserstattung, bei Wegfall der Erstattung der Flüchtlings-KdU ab 2022
• Moderate Veränderungen bei den Sozialleistungen, insbesondere wird im Eckdatenpapier ein „Einmaleffekt bei der Hilfe zur Pflege“ ausgeführt, der in 2022 zu einer „Reduzierung des Aufwands um 1,3 Mio. € anstelle der eigentlich erforderlichen Steigerung um 4 Mio. € führt.“ Dieser letztgenannte (Einmal-) Effekt führt allerdings im Jahr 2023 – gegenläufig - zu einem (einmalig) deutlich erhöhten Ansatz bei der anteiligen Hilfe zur Pflege, wodurch die Nettoaufwendungen der übertragenen Aufgaben in 2023 überproportional steigen (siehe hierzu die nachstehenden Erläuterungen)

Aufgrund der erheblichen Auswirkungen in den Jahren 2022 – 2025 ist aber insbesondere zu den Steigerungen der Landschaftsumlage weitergehend auszuführen.

Mit Schreiben vom 09.07.2021 hat der LVR die Benehmensherstellung zur Festsetzung der Landschaftsumlage für den dortigen Doppelhaushalt 2022 / 2023 eingeleitet. Mit Schreiben vom 10.08.2021 wurde ergänzend ein Eckdatenpapier zu diesem Haushaltsentwurf übermittelt.

Der LVR erwartet danach für das Jahr 2022, insbesondere aber für das Jahr 2023, Corona-bedingte Steuereinbrüche, die sich – über entsprechend sinkende Umlagegrundlagen – auf der Ertragsseite für den LVR entsprechend haushaltsbelastend auswirken würden. Zudem werden steigende Aufwendungen, vor allem im Bereich der Eingliederungshilfe erwartet. Der LVR benennt hierfür die erwarteten Auswirkungen der (wegen Corona) zeitlich verzögerten Umstellungsphase der dritten Reformstufe des Bundesteilhabegesetzes (BTHG), die „in Folge des Ausführungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen zum BTHG (AG-BTHG NRW) maßgeblich durch Zuständigkeitsverschiebungen zwischen örtlichen und überörtlichen Leistungsträgern sowie Implementierung neuer Leistungsarten und neuer Instrumente zur Feststellung des Bedarfs der Leistungsempfänger*innen geprägt ist.“

Trotz Einsatz seiner Ausgleichsrücklage sowie ergänzender Konsolidierungsmaßnahmen in den Jahren 2022 und 2023 sieht die Haushaltsplanung des LVR derzeit eine Erhöhung des Umlagesatzes für die Landschaftsumlage für das Jahr 2022 von 15,70 % auf 15,80 % und für das Jahr 2023 auf 17,25 % vor.

Bemerkenswert ist hierbei, dass insbesondere die deutliche Erhöhung des Umlagesatzes in 2023 um 1,55 Prozentpunkte in den Planungen des LVR ganz offensichtlich auf der Erwartung seiner in diesem Jahr deutlich (um rd. 4,90% gegenüber 2022) gesunkenen Umlagegrundlagen basiert. Es ist danach also keine Steigerung der Umlagegrundlagen für das Jahr 2023, etwa nach den Orientierungsdaten des Landes, vorgesehen. Die insoweit geringer angenommenen Umlagegrundlagen führen in der Planung des LVR für das Jahr 2023 nach einem Umlagesatz von 17,25 % zu einem Anstieg der Landschaftsumlage – gegenüber der Planung für 2022 – von rd. 3,90 %.

Der LVR weist in seinem Eckdatenpapier darauf hin, dass die Daten der Arbeitskreisrechnung zum GFG 2022 vom 29.07.2021 dort noch in Prüfung sind. Die sich danach abzeichnenden Verbesserungen bei den allgemeinen Deckungsmitteln will der LVR analysieren und gegebenenfalls bei der abschließenden Festsetzung der Umlagesätze berücksichtigen. Zum Fortgang wird die Verwaltung bei Zugang neuer Erkenntnisse berichten.

Für die anteilige Landschaftsumlage hat die Städteregion das zuvor beschriebene Vorgehen des LVR nicht übernommen, sondern geht bei der eigenen Planung derzeit auch für die Jahre 2023 – 2025 von steigenden Umlagegrundlagen aus. Das Eckdatenpapier der Städteregion sieht für die Fortschreibung der Landschaftsumlage in den Jahren 2023 – 2025 daher nicht nur eine Anpassung des Umlagesatzes auf dann 17,25 % (entsprechend der Planung des LV) vor, sondern auch noch eine weitere Steigerung nach den Orientierungsdaten aus dem Jahr 2020. Diese sehen für die Steigerung der Umlagegrundlagen der Landschaftsumlage für das Jahr 2023 einen Wert von 2,82% und für die Jahre 2024 und 2025 eine weitere Steigerung um jeweils 5,28% p.a. vor (die betraglichen Auswirkungen hierzu werden nachstehend dargestellt).

Als unmittelbare Mitgliedskörperschaft des LVR hat die Städteregion mit Schreiben vom 29.07.2021 (siehe beiliegende Anlage 2) zur Benehmensherstellung der Landschaftsumlage Stellung genommen. Die Städteregion führt darin in begrüßenswerter Deutlichkeit aus, dass bisherige Annahmen des LVR zur Entwicklung der Umlagegrundlagen nach letzten Erkenntnissen so nicht zutreffen und dass auch darüber hinaus Potenziale für eine Senkung des Umlagesatzes 2022 erkennbar sind. Ohnehin wird erwartet, dass aufgrund laufender Bewirtschaftung erkennbare Verbesserungen an die Mitgliedskommunen weitergegeben werden. Die Reaktion des LVR auf dieses Schreiben bleibt abzuwarten; auch hierzu wird die Verwaltung bei Zugang entsprechender Informationen berichten.

Landschaftsumlage 2022

Bemessungsgrundlage für die städteregionale Landschaftsumlage sind die Umlagegrundlagen für die Regionsumlage, also die Steuerkraftmesszahlen und die Schlüsselzuweisungen der regionsangehörigen Kommunen, sowie zuzüglich die Schlüsselzuweisungen an die Städteregion.

Nach der aktuell vorliegenden Modellrechnung zum Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 2022, die insoweit auch Grundlage für das Eckdatenpapier der Städteregion ist, wird für die Städteregion im Jahr 2022 von deutlich erhöhten Umlagegrundlagen ausgegangen. Wie nachfolgend dargestellt, ermittelt sich hieraus gegenüber dem Jahr 2021 ein erhöhter Betrag für die Landschaftsumlage 2022 in Höhe von rd. 9,8 Mio. €  (selbst bei einem unveränderten Umlagesatz von 15,70 % immer noch in Höhe von rd. 8,7 Mio. €). Auf die Stadt Aachen entfallen von dieser Erhöhung rd. 5,5 Mio. €.

Die erhöhten Umlagegrundlagen der Städteregion resultieren nach der Modellrechnung aus dem insgesamt deutlichen Zuwachs bei den Steuerkraftmesszahlen der regionsangehörigen Kommunen. Dieser Zuwachs weist gegenüber dem Jahr 2021 für das Jahr 2022 eine Steigerung in Höhe von rd. 57,4 Mio. € aus, wobei diese ganz wesentlich (in Höhe von rd. 46,4 Mio. €) alleine von dem überproportionalen Zuwachs an (liquider) Steuerkraft bei der Stadt Aachen getragen wird.

Bei den Schlüsselzuweisungen der regionsangehörigen Kommunen ist - gegenläufig zu den Steuerkraftmesszahlen - im Vergleich mit dem Jahr 2021 insgesamt eine Minderung in Höhe von rd. 4,1 Mio. € zu verzeichnen. Einem Zuwachs an Schlüsselzuweisungen bei den Altkreiskommunen in Höhe von rd. 10,4 Mio. € steht ein Rückgang alleine bei Stadt Aachen in Höhe von 14,5 Mio. € entgegen.

Anteilige Landschaftsumlage der Stadt Aachen 2023 – 2025

Wie bereits ausgeführt, sieht das Eckdatenpapier der Städteregion für die Fortschreibung der Landschaftsumlage in den Jahren 2023 – 2025 nicht nur eine Anpassung des Umlagesatzes auf dann 17,25 % (entsprechend der Ankündigung des LV) vor, sondern auch noch eine weitere Steigerung nach den Orientierungsdaten zur Steigerung der Umlagegrundlagen der Landschaftsumlage.

Für die Stadt Aachen ist danach derzeit folgende anteilige Landschaftsumlage geplant:

Wie bereits weiter oben ausgeführt, hat der LVR bei seiner Haushaltsplanung einen Anstieg des Umlagebetrages für das Jahr 2023 in Höhe von derzeit rd. 3,90 % vorgesehen. Bei einem Umlagesatz von 17,25 % muss dieser Steigerung rechnerisch eine Senkung der Umlagegrundlagen von 2022 um rd. 4,90 % zugrunde liegen. Eine Orientierung der Städteregion an diesem geplanten Mehrbedarf des LVR (Steigerung auch der städteregionalen Landschaftsumlage 2022 um 3,90 %) hätte für die Planung der dortigen Landschaftsumlage des Jahres 2023 – gegenüber 2022 – eine anteilige Steigerung um „lediglich“ rd. 6.843.000 € (anstatt: rd. 21.504.000 €) zur Folge. Die anteilige Landschaftsumlage der Stadt Aachen würde in diesem Fall um „lediglich“ rd. 3.346.000 € (anstatt: 10.515.735 €) steigen.

Bei weiterhin unveränderten Planungsdaten wird hierauf im Rahmen der abschließenden Stellungnahme der Stadt Aachen zur Benehmensherstellung deutlich hinzuweisen sein.

3. Auswirkungen des Eckdatenpapiers auf den Haushalt der Stadt Aachen

Die stadtanteilige Landschaftsumlage ist – neben den Nettoaufwendungen der übertragenen Aufgaben und den der Stadt Aachen zuzurechnenden allgemeinen Deckungsmitteln aus dem Finanzausgleich - Bestandteil der differenzierten Regionsumlage der Stadt Aachen. Für die Jahre 2022 – 2025 stellt sich diese Gesamtbelastung für den städtischen Haushalt derzeit insgesamt wie folgt dar. Daneben werden die bisherigen Einplanungen hierzu im städtischen Haushalt aufgeführt.

Es wird deutlich, welche gravierenden Auswirkungen die derzeit geplanten Umlagebeträge, insbesondere in den Jahren ab 2023, haben würden. Diese Mehrbelastungen sind insbesondere auf den zuvor beschriebenen Anstieg der Landschaftsumlage zurückzuführen.

Im Jahr 2023 tritt ein negativer „Einmaleffekt“ bei der Hilfe zur Pflege hinzu. Wie bereits weiter oben ausgeführt, weist das Eckdatenpapier auf den positiven Effekt für das Jahr 2022 hin, der nach den Ausführungen bei der Hilfe zur Pflege „in 2022 zu einer „Reduzierung des Aufwands um 1,3 Mio. € anstelle der eigentlich erforderlichen Steigerung um 4 Mio. € führt.“  Dieser für das Jahr 2022 entlastende Effekt führt allerdings im Jahr 2023 – gegenläufig - zu einem (einmalig) deutlich erhöhten Ansatz bei der anteiligen Hilfe zur Pflege, wodurch die Nettoaufwendungen der übertragenen Aufgaben in 2023 – überproportional - um rd. 4,40 % gegenüber 2022 ansteigen. In den übrigen Jahren bewegt sich dieser Anstieg in der Planung zwischen rd. 1% (2021 nach 2022) sowie rd. 1,5% p.a. in den Jahren 2024 und 2025. 

Im Jahr 2022 ist der städtische Haushalt (zunächst) uneingeschränkt von der Festsetzung der differenzierten Regionsumlage betroffen. Nach der Systematik der differenzierten Regionsumlage ist diese nach Ablauf des Haushaltsjahres im Wege einer Spitzabrechnung zu überprüfen. In Höhe einer nachgewiesenen Über- oder Unterzahlung erfolgt eine Ausgleichszahlung zwischen der Stadt Aachen und der Städteregion (entweder Nachzahlung der Stadt oder Erstattung an die Stadt).

Alle Akteure sind allerdings bereits jetzt aufgefordert auf eine angepasste Umlage hinzuwirken, die sich nicht nur, wie jetzt, mathematisch die größte Sicherheit für die umlagefinanzierte Körperschaft verschafft - vorbei allerdings an den kommunalen Notwendigkeiten und Möglichkeiten. Hierfür ist auch in der Städteregion entsprechend zu werben.

Bei den jetzt vorgelegten Ansätzen geht die Verwaltung davon aus, dass

• sich bei der endgültigen Planung der Landschaftsumlage noch Änderungen beim LVR bzw. der Städteregion ergeben können

• sich im Rahmen der Haushaltsberatungen der Städteregion auch an den übrigen Positionen noch Änderungen ergeben können, die zu berücksichtigen sein werden

• aus den endgültigen Festsetzungen des Gemeindefinanzierungsgesetzes (GFG) für das Jahr 2022 ebenfalls noch weitere Anpassungen entstehen können

Die Verwaltung behält sich zudem ausdrücklich vor, jedenfalls bei weitgehend unveränderten Planansätzen der Städteregion in den Jahren 2023 – 2025, für diesen Zeitraum abweichende Ansätze für den städtischen Haushalt auf der Grundlage eigener Prognosen einzuplanen.