Kenntnisnahme - Dez II/0015/WP18

Beschlussvorschlag:

Der Finanzausschuss nimmt die Ausführungen der Verwaltung zustimmend zur Kenntnis.

Der Rat der Stadt nimmt die Ausführungen der Verwaltung zustimmend zur Kenntnis.

Erläuterungen:

1. Stellungnahme der Verwaltung zur Benehmensherstellung

Die Stadt Aachen stellt das Benehmen zur Höhe der differenzierten Regionsumlage 2023 bzw. des zugehörenden Umlagesatzes in Höhe von 33,9944 % her.

Die Verwaltung knüpft hieran allerdings die Erwartungen, dass

• sich die Städteregion beim Fortgang ihrer Haushaltsplanung an der jetzt vorgestellten Deckungslücke als Obergrenze für die differenzierte Regionsumlage 2022 festhalten lässt, insbesondere den Zuwachs an freiwilligen Aufgaben einer strengen Prüfung zur Erforderlichkeit und Wirtschaftlichkeit unterzieht.

• die Städteregion im Rahmen der Haushaltsberatungen Möglichkeiten zu weiteren Einsparungen sucht und Haushaltsverbesserungen in voller Höhe umlagesenkend weitergibt. Dies gilt insbesondere für mögliche Verbesserungen bei der Landschaftsumlage. Die Städteregion ist hierzu aufgefordert, sich beim Landschaftsverband vor dem Hintergrund der neuen Berechnungsgrundlagen nachdrücklich für eine spürbare Senkung des dortigen Umlagesatzes für das Jahr 2023 ff. in Höhe von derzeit 16,65% zu verwenden.

• die Städteregion die von der Landesregierung NRW avisierten Möglichkeiten für eine weitergehende Isolierung von pandemie- und kriegsbedingten Haushaltsbelastungen – einschließlich Mehraufwendungen für die Energieversorgung – im Rahmen der hierzu noch ausstehenden gesetzlichen Regelungen umfassend zur weiteren Senkung der differenzierten Regionsumlage nutzt.  

2. Veranlassung / Rechtslage

Die gesetzlichen Regelungen zur Benehmensherstellung nach § 55 der Kreisordnung NRW sowie der differenzierten Regionsumlage für die Stadt Aachen nach § 56 Abs. 4 der Kreisordnung NRW mit den hierzu ergänzend vereinbarten Regelungen wurden in den entsprechenden Gremienvorlagen der vergangenen Jahre bereits ausführlich dargelegt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird hierzu auf die Vorlagen für den Rat am 16.12.2020 (DezII/0003/WP18) sowie 06.10.2021 (DezII/0007/WP18) betreffend die Benehmensherstellungen für die Jahre 2021 und 2022 hingewiesen. 

Die dortigen Ausführungen gelten insoweit unverändert auch für die vorliegende Benehmensherstellung für das Jahr 2023. Hinzuweisen ist hierbei auf die für das Jahr 2022 turnusmäßig anstehende Überprüfung der Abrechnungsparameter, die noch nicht abgeschlossen bzw. zwischen Stadt Aachen und Städteregion abgestimmt ist und daher im Haushaltsentwurf 2023 zunächst noch nicht berücksichtigt werden konnte.

3. Differenzierte Regionsumlage für die Stadt Aachen und zugehörende Eckdaten

Mit Schreiben vom 09.08.2022 hat die Städteregion ein Eckdatenpapier zum Haushaltsentwurf 2023 übermittelt (vergl. Anlage 1) und damit das Verfahren der Benehmensherstellung nach § 55 KrO NRW eingeleitet. Den regionsangehörigen Kommunen wird mit diesem Anschreiben bis zum 20.09.2022 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Mit Blick auf diese für die regionsangehörigen Kommunen enge Terminlage zur Prüfung, Abstimmung und Unterrichtung ihrer politischen Gremien hat die Städteregion zugesagt, entsprechende Stellungnahmen auch noch bis zum 10.10.2022 (Zugang bei der Städteregion) zuzulassen. 

Nach dem Eckdatenpapier ergeben sich für die Jahre 2023 ff. erhebliche Mehrbelastungen für den städtischen Haushalt gegenüber den bisherigen Einplanungen. Allerdings konnten bei der Erstellung des Eckdatenpapiers vom 09.08.2022 noch keine offiziellen Landesdaten zum Finanzausgleich für das Jahr 2023 berücksichtigt werden. Mangels Vorlage der sogenannten „Arbeitskreisrechnung“ für den Finanzausgleich 2023 wurden seitens der Städteregion eigene Berechnungen zu wichtigen Berechnungsgrundlagen (Umlagegrundlagen, Schlüsselzuweisungen, Bedarfszuweisungen) angestellt.

Die am 30.08.2022 zugegangene Arbeitskreisrechnung für den Finanzausgleich 2023 hat gegenüber den eigenen Berechnungen der Städteregion vom 09.08.2022 deutliche Abweichungen gezeigt, die auch auf die Höhe der differenzierten Regionsumlage der Stadt erhebliche Auswirkungen haben. Die Städteregion hat hierauf mit einer Fortschreibung der Eckdaten reagiert und diese mit Schreiben vom 06.09.2022 (vergl. Anlage 2) übermittelt. Für die Benehmensherstellung 2023 sind insoweit die dort fortgeschriebenen Daten maßgebend.

Auf Grundlage der aktuellen Erkenntnisse hat die Städteregion für die Stadt Aachen folgende – gegenüber dem Eckdatenpapier vom 09.08.2022 deutlich erhöhte - differenzierte Regionsumlage für das Jahr 2023 ermittelt. Nachrichtlich wird nachstehend auch die nach dem Eckdatenpapier vom 09.08.2022 zunächst ermittelte differenzierte Regionsumlage 2023 sowie als Jahresvergleich auch  die für das Jahr 2022 endgültig festgesetzte differenzierte Regionsumlage ausgewiesen.

Für die ehemaligen Kreiskommunen wird nach bisheriger Systematik der Kreisordnung eine eigene, allgemeine Regionsumlage erhoben. Hierfür hat die Städteregion im Rahmen der Benehmensherstellung für das Jahr 2023 einen Betrag in Höhe von rd. 212,6 Mio. € (2022: rd. 197,6 Mio. €) ermittelt. Ein Vergleich mit der differenzierten Umlage der Stadt Aachen ist hier aber nicht sachgerecht, weil in die Ermittlung der allgemeinen Regionsumlage für den Altkreis nicht nur die anteiligen Aufwendungen und Erträge der durch Gründung der Städteregion verbundenen Aufgaben einfließen, sondern auch Haushaltsgrößen, von denen die Stadt Aachen nicht betroffen ist (z.B. Effekte der städteregionalen Beteiligungen sowie insbesondere die Inanspruchnahmen der Ausgleichsrücklage zur Begrenzung des allgemeinen Umlagebedarfes, die für den Haushalt 2023 in Höhe von rd. 12 Mio. € geplant ist).

Für den insgesamt gestiegenen Umlagenbedarf (Altkreis und Stadt Aachen) im Jahr 2023 gegenüber dem Vorjahr benennt die Städteregion in erster Linie drei Entwicklungen:

• Steigerung der Landschaftsumlage + rd. 26,6 Mio. €
• Steigerung bei den Sozialleistungen (hier: Hilfe zur Pflege) + rd. 6 Mio. €
• Steigerungen bei den Unterhaltungs- und Bewirtschaftungsaufwendungen, insbesondere für die Schul- und Dienstgebäude (Gas, Strom pp.) + rd. 6 Mio. €

Im Eckdatenpapier vom 09.08.2022 wurde alleine für diese Positionen folglich ein Mehraufwand in Höhe von insgesamt rd. 38,6 Mio. € errechnet, der sich nach den Angaben in etwa hälftig auf die Umlagen der Stadt Aachen und der Altkreiskommunen auswirkt. Durch die neuen Erkenntnisse aus der Arbeitskreisrechnung für den Finanzausgleich 2023 hat sich der derzeit planerische Mehrbedarf für die Landschaftsumlage um weitere insgesamt rd. 4,85 Mio. € erhöht. Dies resultiert aus den gegenüber den ersten Planungen noch einmal deutlich erhöhten Umlagegrundlagen für die Städteregion. Die Steigerung der Landschaftsumlage 2023 beträgt damit gegenüber dem Vorjahr nunmehr rd. 31,45 Mio. €, der aus den vorgenannten drei Entwicklungen insgesamt resultierende Mehrbedarf gegenüber dem Vorjahr erhöht sich auf rd. 43,5 Mio. €.

Der etwa hälftige Anteil der Stadt Aachen an diesem Mehrbedarf (rd. 21,6 Mio. € gegenüber dem beschlossenen Haushalt der Städteregion für das Jahr 2022) erscheint nach den derzeit vorliegenden Plandaten plausibel. Danach entfallen auf die städtischen Anteile wie folgt:

Im Nettoaufwand der übertragenen Aufgaben sind – anteilig - gestiegene Personal- und Versorgungsaufwendungen eingeplant, die sich gegenüber dem Vorjahr nach den Angaben um insgesamt 3,32 % (rd. 4,7 Mio. €) auf 146,5 Mio. € erhöhen. Hierin enthalten sind Personalaufwendungen für zusätzlich beschlossene Stellen im Umfang von 38,5 VZÄ.

Augenfällig ist bei den übertragenen Aufgaben der Anstieg der Nettoaufwendungen bei den übergegangenen Schulimmobilien, der gegenüber 2020 insgesamt rd. 3,3 Mio. € beträgt. Auf Nachfrage hat die Städteregion hierzu erklärt, dass ein wesentlicher Teil hiervon auf eingeplante Erhöhungen für Energiekosten (Strom, Gas pp.) sowie verbundene Dienstleistungen zur Unterhaltung und Bewirtschaftung resultiert.

Eine weitere deutliche Erhöhung betrifft die Netto-Sozialaufwendungen, die nach den Planansätzen für das Jahr 2023 eine Erhöhung von rd. 2,4 Mio. € gegenüber dem Vorjahr aufweisen. Die von der Städteregion hier explizit benannte Position „Hilfe zur Pflege“ erreicht die differenzierte Umlage der Stadt in anteiliger Erhöhung von rd. 3,2 Mio. €. Auf diese erhöhte Belastung bei der Hilfe zur Pflege im Jahr 2023 wurde bereits als negativer „Sondereffekt“ – resultierend aus den Regelungen des Gesundheitsversorgungsweiterentwicklungsgesetzes - im Rahmen der letztjährigen Benehmensherstellung hingewiesen.

Die der Stadt Aachen anteilig zuzurechnenden Schlüsselzuweisungen der Städteregion haben sich gegenüber 2022 um rd. 100 T€ erhöht. Diese Erhöhung fällt allerdings trotz deutlichem Anstieg der Schlüsselzuweisungen an die Städteregion für das Jahr 2023 gegenüber dem Vorjahr geringer aus, als dies noch im Jahr 2022 der Fall gewesen wäre, weil sich im neuen Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG 2023) die mehrstufige Gewichtung der Schülerzahlen im Beschultenansatz (Ganztagsfaktor / Halbtagsfaktor / Kreisfaktor) – und damit Berechnungsgrößen der anteiligen Schlüsselzuweisungen – für die Stadt Aachen nachteilig verändern. Für den Schüleransatz wird im GFG 2023 weiterhin nach Halbtags- und Ganztagsschülerinnen und -schülern differenziert und gewichtet. Die Aktualisierung führt für Ganztagsschülerinnen und -schüler zu einem Gewichtungswert von 3,03 (Vorjahr 2,90) und für Halbtagsschülerinnen und -schüler von 1,0 (Vorjahr 1,03). Der Großteil, der der Stadt Aachen hier zuzurechnenden Schülerinnen und Schüler werden im Halbtagsbetrieb beschult. Zudem wird auch der Kreisfaktor für die Gewichtung auf zweiter Stufe gesenkt.

Wesentlicher Faktor für die Erhöhung der differenzierten Regionsumlage in 2023 ist der erneute, deutliche Anstieg der Landschaftsumlage. Hierzu wurde bereits ausführlich im Rahmen der Benehmensherstellung für das Jahr 2022 ausgeführt (vergl. die o.g. Vorlage für den Rat am 06.10.2021). In ihrer textlichen Erläuterung vom 06.09.2022 zur „Fortschreibung der Eckdaten“ führt die Städteregion zur Entwicklung der Landschaftsumlage zutreffend aus, dass

„der LVR einen beschlossenen und genehmigten Doppelhaushalt 2022/2023 hat mit einem Umlagesatz von 16,65% für das Jahr 2023. Dieser Umlagesatz ist daher nach jetzigem Stand den Berechnungen zugrunde zu legen.

Auch für den LVR ergeben sich nach der Arbeitskreisrechnung deutlich höhere Umlagegrundlagen und Schlüsselzuweisungen, als der LVR seiner Planung für 2023 zugrunde gelegt hat (Eigene Anmerkung: Anstatt einer vom LVR kalkulierten Senkung der Umlagegrundlagen für das Jahr 2023 um rd. 5,2% gegenüber dem Jahr 2022 zeigt sich nach der Arbeitskreisrechnung vom 30.08.2022 tatsächlich eine Erhöhung um rd. 8,7%). Diese Positivabweichungen sind so erheblich, dass seitens der Städteregion, aber sicherlich auch seitens der übrigen umlageverpflichteten Kommunen, die deutliche Erwartung an den LVR gestellt wird, dass auf diese unerwartet positive Entwicklung mit einer deutlichen Senkung des LVR-Umlagesatzes für 2023, ggfls. in Form eines Nachtrags, reagiert werden muss.“  

Die Städteregion hat bereits zugesagt, eine mögliche Senkung der Landschaftsumlage 2023 an die regionsangehörigen Kommunen weiter zu geben. Dies wird auch seitens der Stadt Aachen zwingend erwartet. Eine Senkung des LVR-Umlagesatzes für das Jahr 2023 von derzeit 16,65% um 0,1 Prozentpunkte  (auf 16,55%) hätte eine Reduzierung der städteregionalen Landschaftsumlage für das Jahr 2023 in Höhe von rd. 1,2  Mio. € zur Folge, welche die differenzierte Regionsumlage der Stadt Aachen anteilig in Höhe von rd. 590 T€ entlasten würde. 

Für die Mittelfristplanung der Jahre 2024 – 2026 liegen derzeit noch keine aktuellen Orientierungsdaten vor; der entsprechende Erlass wird frühestens Ende September 2022 erwartet. Die Städteregion hat ihrer Planung daher zunächst eigene Berechnungen zugrunde gelegt bzw. auf die fortgeschriebenen vorvorjährigen Orientierungsdaten zurückgegriffen. 

4. Auswirkungen des fortgeschriebenen Eckdatenpapiers auf den Haushalt der Stadt Aachen

Für die Jahre 2023 – 2026 stellt sich nach den vorstehenden Parametern die neue Gesamtbelastung aus der differenzierten Regionsumlage für den städtischen Haushalt derzeit wie folgt dar. Daneben werden die bisherigen Einplanungen hierzu im städtischen Haushalt aufgeführt.

Die derzeit geplanten Umlagebeträge haben erkennbar gravierende Auswirkungen auf den städtischen Haushalt. Wie vorstehend ausgeführt, sind diese Mehrbelastungen im Jahr 2023 insbesondere auf den Anstieg der Landschaftsumlage zurückzuführen, für die die Städteregion in den Jahren 2024 ff. derzeit nicht nur den Umlagesatz von 16,65% zugrunde legt, sondern auch weitere Steigerungen der entsprechenden Umlagegrundlagen in Höhe von rd. 4% p.a. plant. Damit begründet die Landschaftsumlage auch in den Jahren ab 2024 ganz wesentlich die dargestellten Unterdeckungen.

Bei den Nettoaufwendungen der übertragenen Aufgaben kommen im Jahr 2023 die vorstehend benannten Mehrbelastungen zum Tragen, die in der Planung zu einem Anstieg in Höhe von rd. 6,2% gegenüber dem beschlossenen Haushalt der Städteregion für das Jahr 2022 führen. In den Jahren ab 2024 werden hier weitere Steigerungen zwischen rd. 1,4% und 2% p.a. erwartet.

Im Jahr 2023 ist der städtische Haushalt (zunächst) uneingeschränkt von der Festsetzung der differenzierten Regionsumlage betroffen. Nach der Systematik der differenzierten Regionsumlage ist diese nach Ablauf des Haushaltsjahres im Wege einer Spitzabrechnung zu überprüfen. In Höhe einer nachgewiesenen Über- oder Unterzahlung erfolgt eine Ausgleichszahlung zwischen der Stadt Aachen und der Städteregion (entweder Nachzahlung der Stadt oder Erstattung an die Stadt).

Alle Akteure sind allerdings nach wie vor aufgefordert, auf eine angepasste Umlage hinzuwirken, die gerade den kommunalen Notwendigkeiten und Möglichkeiten bestmöglich entspricht. Hierbei nimmt die Verwaltung ausdrücklich auch auf ein neues Entlastungsvorhaben der Landesregierung Bezug, das von der Ministerin für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung des Landes NRW mit Schreiben vom 05.09.2022 zur Kenntnis gebracht wurde. Danach beabsichtigt die Landesregierung im Rahmen einer neuen gesetzlichen Regelung,

„nicht nur die Isolierung von pandemiebedingten Haushaltsbelastungen durch eine Änderung des NKF-COVID-19-Isolierungsgesetz (NKF-CIG) zu verlängern und auch die Haushaltsjahre 2023 bis 2025 einzubeziehen, sondern im Rahmen dieser Änderung auch die in den Haushaltsjahren 2023 bis 2025 erfolgende Isolierung von Belastungen der kommunalen Haushalte durch den Krieg in der Ukraine – einschließlich Mehraufwendungen für die Energieversorgung – vorzusehen. Auf diese Weise kann die Handlungsfähigkeit der Kommunen auch in schwieriger Zeit sichergestellt werden.

Das dazugehörende Gesetzesvorhaben wird derzeit erarbeitet.“

Die Städteregion ist aufgefordert, von den Möglichkeiten dieser gesetzlichen Neuregelung weitestmöglich zur Senkung der Umlagebelastung Gebrauch zu machen.

Bei den jetzt vorgelegten Ansätzen geht die Verwaltung erneut davon aus, dass

• sich bei der endgültigen Planung der Landschaftsumlage noch Änderungen beim LVR bzw. der Städteregion ergeben können

• sich im Rahmen der Haushaltsberatungen der Städteregion auch an den übrigen Positionen noch Änderungen ergeben können, die zu berücksichtigen sein werden

• aus den endgültigen Festsetzungen des Gemeindefinanzierungsgesetzes (GFG) für das Jahr 2023 ebenfalls noch weitere Anpassungen entstehen können. Gleiches gilt auch für die noch ausstehenden Orientierungsdaten zur Fortschreibung des Haushaltes in der Mittelfristplanung.

• sich bei entsprechender gesetzlicher Umsetzung aus dem neuen Entlastungsvorhaben der Landesregierung Senkungspotenziale für die differenzierte Regionsumlage ergeben müssen.

Finanzielle Auswirkungen

Weitere Erläuterungen (bei Bedarf):

Klimarelevanz

Bedeutung der Maßnahme für den Klimaschutz/Bedeutung der Maßnahme für die

Klimafolgenanpassung (in den freien Feldern ankreuzen)

Zur Relevanz der Maßnahme für den Klimaschutz

Die Maßnahme hat folgende Relevanz:

Der Effekt auf die CO2-Emissionen ist:

Zur Relevanz der Maßnahme für die Klimafolgenanpassung

Die Maßnahme hat folgende Relevanz:

Größenordnung der Effekte

Wenn quantitative Auswirkungen ermittelbar sind, sind die Felder entsprechend anzukreuzen.

Die CO2-Einsparung durch die Maßnahme ist (bei positiven Maßnahmen):

Die Erhöhung der CO2-Emissionen durch die Maßnahme ist (bei negativen Maßnahmen):

Eine Kompensation der zusätzlich entstehenden CO2-Emissionen erfolgt: