Entscheidungsvorlage - FB 14/0133/WP18

Beschlussvorschlag:

Rechnungsprüfungsausschuss:

Der Rechnungsprüfungsausschuss nimmt die Ausführungen des Fachbereichs Rechnungsprüfung zustimmend zur Kenntnis und befürwortet eine entsprechende Umsetzung. Der Ratsantrag der CDU-Fraktion vom 30.11.2022 gilt damit als behandelt.

Rat:

Der Rat der Stadt nimmt die Ausführungen zustimmend zur Kenntnis und befürwortet eine entsprechende Umsetzung. Der Ratsantrag der CDU-Fraktion vom 30.11.2022 gilt damit als behandelt.

Erläuterungen:

In der Sitzung des Rechnungsprüfungsausschusses am 18.8.2022 wurde auf Wunsch der Politik anlässlich der Veröffentlichung von Informationen aus dem nichtöffentlichen Teil des Rechnungsprüfungsausschusses bzw. des Betriebsausschusses des Aachener Stadtbetriebs seitens der Verwaltung zugesagt, einen Vorschlag zur weiteren Handhabung von vertraulichen Sitzungsunterlagen vorzubereiten. Hierzu wurde für den 8.12.2022 eine Vorlage erstellt, die seitens der Verwaltung vor Sitzungsbeginn zurückgezogen wurde und insofern nicht behandelt wurde.

Von der Fraktion der CDU wurde am 30.11.22 ein gleichlautender Tagesordnungsantrag für den Rat der Stadt gestellt, der neben dem Umgang mit nichtöffentlichen Sitzungsunterlagen im Rechnungsprüfungsausschuss auch den Wunsch nach Erläuterungen der Kriterien für einen Zuordnung zu öffentlichen und nichtöffentlichen Sitzungsteilen enthält. Aufgrund der seitens der Verwaltung zurückgezogenen Vorlage zur Sitzung vom 8.12.2022 ist diese nachfolgend nicht mehr inhaltliche Grundlage. Die nachfolgenden Erläuterungen sind insofern hiervon losgelöst zu sehen.

Zum Hintergrund der Öffentlichkeit von Sitzungsunterlagen im Allgemeinen und für den Rechnungsprüfungsausschuss im Speziellen sind folgende Regelungen maßgeblich:

Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) sind die Sitzungen des Rates öffentlich. Nach Satz 2 der Vorschrift kann durch die Geschäftsordnung die Öffentlichkeit für Angelegenheiten einer bestimmten Art ausgeschlossen werden. Dem Wortlaut des § 48 Abs. 2 S. 2 GO NRW sind keine konkreten Kriterien dafür zu entnehmen, in Angelegenheiten welcher Art der Rat die Öffentlichkeit auszuschließen ist. Wegen der großen Bedeutung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit ist hieraus jedoch nicht zu schließen, dass der Rat für den Ausschluss der Öffentlichkeit keinen Bindungen unterliegt. § 48 Abs. 2 S. 2 GO NRW setzt vielmehr voraus, dass aus anderen Rechtsvorschriften oder Rechtsgrundsätzen herzuleiten ist, in welcher Art von Angelegenheiten in nichtöffentlicher Sitzung zu beraten ist.

Als Anhaltspunkt kann nach der Wertung des § 30 Abs. 1 S. 1 und 2 GO NRW zur Verschwiegenheitspflicht der Ausschluss der Öffentlichkeit bei der Beratung über Angelegenheiten, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich ist, zulässig sein (vgl. Beschluss des OVG Münster vom 12. September 2008, 15 A 2129/08).

Hierzu führt in § 7 die Geschäftsordnung des Rats (Fassung vom 2.5.2017) aus, dass die Sitzungen des Rates grundsätzlich öffentlich sind, sofern die Öffentlichkeit nicht ausgeschlossen wurde oder für einzelne Angelegenheiten aus Gründen des öffentlichen Wohles oder zur Wahrung schutzwürdiger Interessen einzelner es geboten ist, dass sie in nichtöffentlicher Sitzung behandelt werden. Diese Angelegenheiten werden wie folgt weiter konkretisiert:

„1. Personalangelegenheiten,

2. Rechtsgeschäfte mit Privaten oder Unternehmen, in denen persönliche oder wirtschaftliche

Verhältnisse oder Vergleiche mit anderen Personen oder konkurrierenden Unternehmen in die

Beratung einbezogen werden,

3. Vertragsangelegenheiten nach § 41 Absatz 1 Satz 2 Buchstabe q) GO NW (Bürgschaftsangelegenheiten),

4. Einzelentscheidungen, bei denen z.B. Zuverlässigkeit, Vorstrafen und Leistungsfähigkeit von

Bürgerinnen und Bürgern eine Rolle spielen,

5. Abgabenangelegenheiten, die einzelne Abgabepflichtige betreffen (Steuergeheimnis),

6. Maßnahmen zur Bodenordnung,

7. vorbereitende Untersuchungen zu Standortplanungen für öffentliche Vorhaben, soweit schutzwürdige Interessen berührt werden,

8. Vergaben nach den Verdingungsordnungen für Leistungen und für Bauleistungen,

9. Liegenschaftsangelegenheiten mit Regelung konkreter Rechtsbeziehungen, soweit schutzwürdige

Interessen berührt werden,

10. Kreditgewährungs-, Kreditaufnahme- und Kreditsicherungsangelegenheiten mit Regelung konkreter Rechtsbeziehungen,

11. Prozessangelegenheiten, soweit schutzwürdige Interessen berührt werden,

12. Rechnungsprüfungsangelegenheiten, soweit schutzwürdige Interessen berührt werden,

13. Entwurfskonzeptionen zu Stadtentwicklungsprogrammen, Bauleitplänen und Verkehrsplanungen,

soweit schutzwürdige Interessen berührt werden.

Der Rat kann auf Antrag eines Ratsmitglieds oder auf Vorschlag der Oberbürgermeisterin bzw. des

Oberbürgermeisters in Zweifelsfällen mit Mehrheit beschließen, Gegenstände in nichtöffentlicher Sitzung zu beraten.“

Unter der o.g. Ziffer 12 werden explizit die Angelegenheiten der Rechnungsprüfung genannt, sofern schutzwürdige Interessen berührt sind. Diese können sich naturgemäß unmittelbar aus den Inhalten der Berichte des Fachbereichs Rechnungsprüfung ergeben oder aber aus den notwendigen Beurteilungen des Verwaltungshandelns, sofern es an bestimmte Personen geknüpft ist. Dies ist regelmäßig der Fall, da die Tätigkeit der Verwaltung grundsätzlich konkreten Organisationsbereichen und Personen zugeordnet werden kann, die für die Umsetzung direkt oder indirekt verantwortlich sind. Insofern sind die vom OVG Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 07.11.2006 – 15 B 2378/06 gemachten Ausführungen zur nichtöffentlichen Beratung über einen Bericht der überörtlichen Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt NRW zu verstehen:

„Diese Rechtfertigung des generellen Ausschlusses der Öffentlichkeit für Angelegenheiten der Rechnungsprüfung zumindest im Rechnungsprüfungsausschuss ergibt sich aus dem Wesen der Rechnungsprüfung. Bei der Rechnungsprüfung allgemein handelt sich in erster Linie um eine gemeindeinterne verwaltungstechnische Kontrolle. Bei der überörtlichen Rechnungsprüfung in dem hier angesprochenen Bereich geht es speziell um eine Bestandsanalyse und die Feststellung von Handlungsoptionen für eine sachgerechtere und wirtschaftlichere Verwaltungsführung, die politische Entscheidungsalternativen vom Tatsächlichen her erst erfassen, nicht aber bereits vorauswählen oder gar festlegen sollen. Es besteht ein legitimes Interesse des Gemeinwohls, dass dieser Vorgang auf einer analytischen und sachlichen Ebene verbleibt und nicht bereits in frühem Stadium in die auch interessenorientierte öffentliche Diskussion mit der Folge gelangt, dass möglicherweise Handlungsoptionen nicht hinreichend gewürdigt werden. Ein derartiges Gemeinwohlinteresse findet gesetzlich z.B. Ausdruck darin, dass das Informationsfreiheitsrecht Entscheidungsvorbereitungen unter bestimmten Voraussetzungen von dem grundsätzlich eingeräumten öffentlichen Informationszugang ausschließt (§ 7 Abs. 1 Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen und § 4 Abs. 1 des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes).“

Das OVG führt weiter aus: „Angelegenheiten der Rechnungsprüfung werden daher in der Literatur auch als ein Standardbeispiel für "Angelegenheiten einer bestimmten Art" genannt, für die die Öffentlichkeit generell ausgeschlossen werden kann. (Vgl. Held/Plückhahn, Kommunalverfassungsrecht, Loseblattsammlung (Stand: Dezember 2005), § 48 Anm. 12 Buchst. g; Rehn/Cronauge/von Lennep, GO NRW, Loseblattsammlung (Stand: Oktober 2004), § 48 Anm. V.2.f); Geiger, in: Articus/ Schneider (Hrsg.), GO NRW, 2. Aufl., § 48 Anm. 7; kritisch, aber ohne das hier genannte Schutzgut zu behandeln, von Arnim, Öffentlichkeit kommunaler Finanzkontrollberichte als Verfassungsgebot, Gemhlt. 1981, 258 ff.“

In analoger Anwendung werden insofern auch die Berichte der örtlichen Rechnungsprüfung mit Hinweisen und möglichen Verbesserungen des Verwaltungshandelns grundsätzlich nichtöffentlich beraten.

Datenschutzrechtliche Belange werden in allen Prüfberichten berücksichtigt. So werden keine Klarnamen genannt und möglichst Hinweise nur auf Organisationseinheiten, aber nicht auf einzelne arbeitsplatzbezogene Funktionen, die bestimmten Personen zugeordnet werden können, gegeben. Da sich ein Rückschluss auf einzelne Mitarbeitende der Verwaltung aufgrund der notwendigen Konkretisierung der Prüfergebnisse oftmals nicht ausschließen lässt, werden Prüfberichte über Prüfungen der Verwaltung grundsätzlich in Einklang der oben gemachten Ausführungen nichtöffentlich thematisiert.

Werden in diesem Zusammenhang auch Sachverhalte erörtert, die unter Umständen ein dienst-bzw. arbeitsrechtliches Verfahren und ggfls. ein strafrechtliches und / oder zivilrechtliches Verfahren nach sich ziehen oder ein solches Verfahren bereits eingeleitet wurde, so sind ganz besonders schutzwürdige persönliche Interessen zu berücksichtigen. Diese sind ebenfalls in der Geschäftsordnung des Rats unter § 7 in Ziffer 1 („Personalangelegenheiten“) und Ziffer 11 („Prozessangelegenheiten, soweit schutzwürdige Interessen berührt werden“) als nichtöffentliche Beratungspunkte hervorgehoben.

Verstärkt wird der Schutz personenbezogener Rechte durch den Grundsatz der Unschuldsvermutung, einem Grundsatz im deutschen Strafverfahren, wonach ein Beschuldigter solange als unschuldig zu gelten hat bis zum rechtskräftigen Beweis seiner Schuld. Dieser Grundsatz ergibt sich nach einhelliger Auffassung aus dem Rechtstaatsprinzip des Artikel 20 Abs. 3 GG, Artikel 28 Abs.1 GG in Verbindung mit Artikel 6 der EMRK (Europäischen Menschenrechtskonvention). Artikel 6 Abs. 2 der EMRK lautet ausdrücklich: „Jede Person, die einer Straftat angeklagt ist, gilt bis zum gesetzlichen Beweis ihrer Schuld als unschuldig.“

Aus den Ausführungen folgt ein besonders hoher Schutz der personenbezogenen Rechte von Mitarbeitenden, deren Verhalten Inhalt eines gerichtlichen Verfahrens werden kann. Dabei ist die hohe Bedeutung des Informationsanspruches der Rats- und Ausschussmitglieder als wichtiges Kontrollinstrument der Verwaltung im demokratisch organisierten Gemeinwesen zu berücksichtigen. Der Rat hat hierzu in § 10 Abs. 5 der Rechnungsprüfungsordnung folgendes bestimmt:

„Berichte über Prüfungen nach Prüfplan und über Prüfungen, die er in besonderem Auftrage des Rechnungsprüfungsausschusses durchgeführt hat, legt der Fachbereich Rechnungsprüfung dem Rechnungsprüfungsausschuss und dem/der Oberbürgermeister/in vor.

Berichte über Prüfungen, die er in besonderem Auftrage des/der Oberbürgermeisters/in

durchgeführt hat, legt der Fachbereich Rechnungsprüfung dem Rechnungsprüfungsausschuss

und dem/der Oberbürgermeister/in vor.

Prüfberichte und -vermerke sind vertraulich zu behandeln. Eine Weitergabe des Inhaltes an

Dritte, die weder dem Rat noch der Stadtverwaltung bzw. einer im Einzelfall überprüften

Gesellschaft angehören, ist nicht gestattet.“

Neben der Regelung in der Rechnungsprüfungsordnung ist die Pflicht zur Verschwiegenheit in der Dienstordnung der Verwaltung (§13), der Geschäftsordnung des Rates (§ 5), sowie in der Gemeindeordnung (§ 30) und in § 353b StGB normiert. Dies gilt für alle Personen, die Kenntnis über entsprechende Informationen haben.

Bei einer Weitergabe an die Presse wird darüber hinaus das Vertrauen in die Arbeit und Funktionsfähigkeit des Fachbereichs Rechnungsprüfung gefährdet, da gerade hier eine Verwaltungskontrolle im Sinne der Bürgerinnen und Bürger wahrgenommen wird, die durch die herausgehobene Rolle und von der Gemeindeordnung explizit geschützte Stellung besonders unterstrichen wird. Auch wird neben dem genannten Vertrauensverlust in die Verwaltung eine effektive und effiziente Arbeit sowie eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit den politischen Vertreter*innen im Rechnungsprüfungsausschuss und Rat gefährdet. Eine Verletzung der Verschwiegenheit kann darüber hinaus zu Schadensersatzansprüchen führen. Unabhängig davon hat die Verwaltung selbst auf die Verschwiegenheitspflicht der Bediensteten nochmals intern hingewiesen und wird dies regelmäßig wiederholen.

Zurzeit werden technisch alle Prüfberichte des Fachbereichs Rechnungsprüfung in das Ratsinformationssystem allris eingestellt. Der Zugang ist verwaltungsintern nur einem definierten Personenkreis möglich. Eine laufende Prüfung der Notwendigkeit und entsprechende Anpassung der entsprechenden Berechtigungen erfolgt. Seitens der Politik haben die Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses und deren Stellvertretung ebenso wie die Mitglieder des Rats und die Fraktionsgeschäftsstellen ein Einsichtsrecht.

Unter Berücksichtigung der oben gemachten Erläuterungen wird vorgeschlagen, die Prüfberichte, deren Ergebnisse und Erkenntnisse arbeits- oder dienstrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen können oder straf-, arbeits- oder zivilrechtliche Folgen auslösen können, ausschließlich über einen gesonderten it-technischen Zugang zu einer Cloud-Lösung oder postalisch an die Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses zu versenden. Die Entscheidung über die Art der Zustellung liegt bei den Ausschussmitgliedern. Bis zur Umsetzung einer Cloud-basierten Zugangsmöglichkeit erfolgt ausschließlich eine postalische Zusendung. Von einer Einstellung der Prüfberichte in das Ratsinformationssystem wird dabei abgesehen und lediglich ein bezeichnender Tagesordnungspunkt mit dem Hinweis „Anzeige gemäß § 7 Abs. 1 RPO“ oder ähnlich in der Tagesordnung abgebildet. Um zu gewährleisten, dass im Falle einer Vertretung auch die Stellvertretung informiert ist, erhalten personenbezogen auch die Fraktionsgeschäftsstellen einen Bericht postalisch bzw. einen Cloud-Zugang. Persönliche Vertreter erhalten grundsätzlich ebenfalls die Unterlagen und einen Zugang zur Cloud. Sollte der Sachverhalt mit dem entsprechenden Prüfbericht in einem anderen Ausschuss als Tagesordnungspunkt behandelt werden, wäre auch diesen Ausschussmitgliedern postalisch der Bericht zuzusenden bzw. eine Zugangsmöglichkeit zur Cloud einzurichten, wobei aufgrund der in der Regel kurzfristigen Sitzungsfolge die Umsetzungsmöglichkeit einer Cloud-Lösung geprüft werden müsste.

Durch die postalische Versendung bzw. Ablage in einer besonders geschützten Cloud und das Nichteinstellen in allris wird insofern für die Politik der Informationszugang nicht eingeschränkt, wohl aber verwaltungsintern die Zugangsmöglichkeit deutlich reduziert. Hinsichtlich der Umsetzung einer Cloud-Lösung werden seitens der Verwaltung mit It-Dienstleistern und anderen Verwaltungen zurzeit intensive Gespräche geführt. Ziel ist eine allen erforderlichen datenschutz-, it- und informationssicherungsrelevanten Anforderungen gerecht werdende Lösung kurzfristig umzusetzen.

Die Rechnungsprüfungsordnung wird entsprechend in § 10 Abs. 5 RPO um den folgenden Absatz ergänzt, der beide Zugangsmöglichkeiten (postalisch und besondere elektronische Zustellung) berücksichtigt:

„Prüfberichte, deren Erkenntnisse arbeits- oder dienstrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen können oder straf-, arbeits- oder zivilrechtliche Folgen auslösen können, werden über einen gesonderten elektronischen Zugang einer Cloud-Lösung oder auf Wunsch postalisch an die Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses, deren persönliche Stellvertreter und einer/einem von den Fraktionen zu benennenden Mitarbeiter/in der Fraktionsgeschäftsstelle versendet. Bis zur Umsetzung einer Cloud-Zugangsmöglichkeit erfolgt ausschließlich eine postalische Zustellung.“

und lautet wie folgt:

„§10 Behandlung der Prüfberichte

…

(5) Der Fachbereich Rechnungsprüfung legt Berichte über die Prüfung des Jahresabschlusses und über Prüfungen, die er in besonderem Auftrage des Rates durchgeführt hat, dem Rechnungsprüfungsausschuss und dem/der Oberbürgermeisterin vor.

Berichte über Prüfungen nach Prüfplan und über Prüfungen, die er in besonderem Auftrage des Rechnungsprüfungsausschusses durchgeführt hat, legt der Fachbereich Rechnungsprüfung dem Rechnungsprüfungsausschuss und dem/der Oberbürgermeister/in vor.

Berichte über Prüfungen, die er in besonderem Auftrage des/der Oberbürgermeisters/in

durchgeführt hat, legt der Fachbereich Rechnungsprüfung dem Rechnungsprüfungsausschuss

und dem/der Oberbürgermeister/in vor.

Prüfberichte, deren Erkenntnisse arbeits- oder dienstrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen können oder straf-, arbeits- oder zivilrechtliche Folgen auslösen können, werden über einen gesonderten elektronischen Zugang einer Cloud-Lösung oder auf Wunsch postalisch an die Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses, deren persönliche Stellvertreter und einer/einem von den Fraktionen zu benennenden Mitarbeiter/in der Fraktionsgeschäftsstelle versendet. Bis zur Umsetzung einer Cloud-Zugangsmöglichkeit erfolgt ausschließlich eine postalische Zustellung. Prüfberichte und -vermerke sind vertraulich zu behandeln. Eine Weitergabe des Inhaltes an Dritte, die weder dem Rat noch der Stadtverwaltung bzw. einer im Einzelfall überprüften

Gesellschaft angehören, ist nicht gestattet.“

Die Anpassung der Rechnungsprüfungsordnung gemeinsam mit einigen weiteren Überarbeitungen ist im nachfolgenden Tagesordnungspunkt und für die Ratssitzung am 01.02.2023 vorgesehen.

Mit der vorgeschlagenen Änderung der Rechnungsprüfungsordnung wäre auch die Geschäftsordnung des Rats (§ 2 Abs. 1 der GeschO) anzupassen, da die Übersendung der Einladung und hierzu verfasster Sitzungsunterlagen in elektronischer Form durch Bereitstellung der Dokumente im Ratsinformationssystem erfolgt, sofern Ratsmitglieder oder die Ausschussmitglieder auf Antrag nicht ausdrücklich den Wunsch der vollständigen Papierzustellung erklären. Insofern wäre zu ergänzen, dass Sitzungsunterlagen i.S.d. § 10 Abs. 5 Satz 4 der Rechnungsprüfungsordnung ausschließlich postalisch oder über einen besonders geschützten elektronischen Zugang versandt werden. Über § 26 Abs. 1 der GeschO greift diese Regelungen dann für den Rechnungsprüfungsausschuss und die weiteren Ausschüsse.

Aufgrund der anstehenden weiteren Änderungen der GeschO im Zuge der Überarbeitung der Hautsatzung und der Zuständigkeitsordnung wird vorgeschlagen, diese Änderung mit den dann zu beschließenden Änderungen aufzunehmen.

Finanzielle Auswirkungen

Weitere Erläuterungen (bei Bedarf):

Klimarelevanz

Bedeutung der Maßnahme für den Klimaschutz/Bedeutung der Maßnahme für die

Klimafolgenanpassung (in den freien Feldern ankreuzen)

Zur Relevanz der Maßnahme für den Klimaschutz

Die Maßnahme hat folgende Relevanz:

Der Effekt auf die CO2-Emissionen ist:

Zur Relevanz der Maßnahme für die Klimafolgenanpassung

Die Maßnahme hat folgende Relevanz:

Größenordnung der Effekte

Wenn quantitative Auswirkungen ermittelbar sind, sind die Felder entsprechend anzukreuzen.

Die CO2-Einsparung durch die Maßnahme ist (bei positiven Maßnahmen):

Die Erhöhung der CO2-Emissionen durch die Maßnahme ist (bei negativen Maßnahmen):

Eine Kompensation der zusätzlich entstehenden CO2-Emissionen erfolgt: