Entscheidungsvorlage - FB 40/0065/WP16

Beschlussvorschlag:

Der Schulausschuss nimmt die Darstellung der Verwaltung zustimmend zur Kenntnis. Die Beauftragung des von der SPD-Fraktion beantragten  Fachgutachtens wird nicht befürwortet.  

Ebenso lehnt der Ausschuss die Erstellung eines Inklusionsplans für die Stadt Aachen zum gegenwärtigen Zeitpunkt ab.

Stattdessen wird die Verwaltung beauftragt, die von ihr vorgeschlagene Arbeitsgruppe zum Thema „Ausbau des Gemeinsamen Unterrichts und Integrativer Lerngruppen an allen Aachener Schulen“ unter Beteiligung von Schulaufsicht, Schul- und Jugendverwaltung, Schulen und Eltern baldmöglichst einzurichten und dem Schulausschuss hierzu regelmäßig zu berichten.

Der Antrag der SPD-Fraktion sowie der Bürgerantrag des Vereins „Gemeinsam Leben Gemeinsam Lernen...“ gelten damit als abschließend behandelt.

Erläuterungen:

I. Vorbemerkungen:

Kinder- und Jugendausschuss und Schulausschuss haben sich zuletzt in ihrer gemeinsamen Sitzung am 22. 09. 2009  mit dem Thema „Inklusion“ auf der Basis eines Fachvortrages von Herrn Raimund Patt (u. a. tätig für die Montag-Stiftung Jugend und Gesellschaft) und in Zusammenhang mit der Einführung von Kompetenzzentren für die sonderpädagogische Förderung  befasst.

Beide Ausschüsse haben in der damaligen Sitzung den Leitgedanken der Inklusion im Grundsatz unterstützt, aber auch festgestellt, dass gegenwärtig alle rechtlichen und organisatorischen Voraussetzungen für die Umsetzung fehlen.

II. Zu den Anträgen:

Mit dem als Anlage 1 beigefügten Antrag der SPD - Fraktion „Aachen frühzeitig auf Veränderungen im Schul- und Bildungsbereich vorbereiten“  soll die Verwaltung beauftragt werden, ein Fachgutachten über die Themen „Organisatorische und strukturelle Folgen der Inklusion“. „Längeres gemeinsames Lernen aller Schüler“ und „Verbesserung des Ganztagsangebots“ in Auftrag zu geben.

Hierzu ist zunächst anzumerken, dass ein inhaltlich gleichlautender Antrag durch die SPD - Fraktion bereits im Rahmen der Beratungen zum Haushalt 2010 im Schulausschuss am 18. 03. 2010 eingebracht wurde. Zielsetzung war damals, 40.000,-€ im konsumtiven Bereich des Schuletats zur Finanzierung eines Fachgutachtens bereit zu stellen.

Der Schulausschuss hat diesen Antrag mehrheitlich abgelehnt.

Im Folgenden wird ausschließlich auf den Aspekt „Organisatorische und strukturelle Folgen der Inklusion“ eingegangen, da die Verwaltung der Auffassung ist, dass die im Antrag ebenfalls angesprochenen Themenkomplexe „Längeres gemeinsames Lernen“ und „Verbesserung des Ganztagsangebots“ sich durch den inzwischen gefassten Beschluss zur Errichtung einer 4. Gesamtschule, die Einführung des Ganztags an zwei Aachener Gymnasien sowie das laufende Mensenprogramm erledigt haben.

Der als Anlage 2 beigefügte Bürgerantrag des Vereins „Gemeinsam Leben Gemeinsam Lernen“ wurde auf der Basis der als Anlage 3 beigefügten Verwaltungsvorlage für die Sitzung des Bürgerforums am 02. 03. 2010 ebenda beraten.

Dort wurde folgendermaßen einstimmig beschlossen:

„Das Bürgerforum empfiehlt dem Schulausschuss und fordert die Verwaltung der Stadt Aachen auf, sich zeitnah mit dem Aufbau und der Entwicklung einer inklusiven Bildungslandschaft zu befassen“

Auch der Verwaltungsvorstand hat sich am 02. 02. 2010  mit diesem Antrag befasst und festgestellt, „dass die Stadt Aachen nicht die Mittel aufbringen könne, um die Schulen entsprechend umzubauen bzw. zu erweitern. Zudem müsse auf die bisherigen zahlreichen Maßnahmen der Stadt gerade im Bereich Schule hingewiesen werden.“

III. Ausgangslage:

1. Rechtliche Rahmenbedingungen:

1.1 Vereinte Nationen

Im Dezember 2006 hat die Generalversammlung der UN die Konvention zum Schutz und zur Föderung  der Rechte behinderter Menschen (Behindertenrechtskonvention = BRK) und das dazugehörige Fakultativprotokoll verabschiedet.

Die Konvention basiert auf den zentralen Menschenrechtsabkommen der Vereinten Nationen und konkretisiert die dort verankerten Menschenrechte für die Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen.

Das Übereinkommen verbietet die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen in allen Lebensbereichen und garantiert ihnen die bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte.

1.2 Bund, Länder

Der Deutsche Bundestag hat im Dezember 2008 das „Gesetz zu dem Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen sowie zu dem Fakultativprotokoll vom 13. Dezember 2006 zum Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen“ beschlossen.

Der Bundesrat hat diesem Gesetz zugestimmt.

Die UN - Konvention wurde am 26. März 2009 für die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich verbindlich.

1.3 Nordrhein-Westfalen

1.3.1 Schulgesetz NRW

Das Schulgesetz NRW kennt bislang den Begriff der Inklusion nicht.

In Zusammenhang mit der Thematik stehende, maßgebliche Paragrafen sind vorrangig folgende:

§ 1 Recht auf Bildung, Erziehung und individuelle Förderung

Abs. 2:

Die Fähigkeiten und Neigungen des jungen Menschen sowie der Wille der Eltern bestimmen seinen Bildungsweg. Der Zugang zur schulischen Bildung steht jeder Schülerin und jedem Schüler nach Lernbereitschaft und Leistungsfähigkeit offen.

§ 19 Sonderpädagogische Förderung

(1) Schülerinnen und Schüler, die wegen ihrer körperlichen, seelischen oder geistigen Behinderung oder wegen ihres erheblich beeinträchtigten Lernvermögens nicht am Unterricht einer allgemeinen Schule (allgemein bildende oder berufsbildende Schule) teilnehmen können, werden nach ihrem individuellen Bedarf sonderpädagogisch gefördert.

(2) Die Schulaufsichtsbehörde entscheidet auf Antrag der Eltern oder der Schule über den sonderpädagogischen Förderbedarf, Förderschwerpunkte und Förderort. Vorher holt sie ein sonderpädagogisches Gutachten sowie ein medizinisches Gutachten der unteren Gesundheitsbehörde ein. Sie beteiligt die Eltern. In den Fällen des § 20 Abs. 7 und 8 ist die Zustimmung des Schulträgers erforderlich.

(3) Das Ministerium bestimmt durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des für die Schulen zuständigen Landtagsausschusses die Voraussetzungen und das Verfahren zur Feststellung des sonderpädagogischen Förderbedarfs sowie zur Festlegung der Förderschwerpunkte und des Förderorts einschließlich der Beteiligung der Eltern

(4) Schülerinnen und Schüler mit einer geistigen Behinderung , die ihre Schulpflicht erfüllt haben, sind bis zum Ablauf des Schuljahres, in dem sie das 25. Lebensjahr vollenden, berechtigt, eine Förderschule mit dem Förderschwerpunkt Geistige Entwicklung zu besuchen, wenn sie dort dem Ziel des Bildungsganges näher gebracht werden können.

(5) Kinder mit einer Hör- oder Sehschädigung werden auf Antrag der Eltern in die pädagogische Frühförderung aufgenommen. Sie umfasst die Hausfrüherziehung sowie die Förderung in einem Förderschulkindergarten als Teil der Förderschule, in einem Sonderkindergarten oder in einem allgemeinen Kindergarten mit sonderpädagogischer Unterstützung durch die Förderschule. Über die Aufnahme in die pädagogische Frühförderung entscheidet die Schulaufsichtsbehörde auf Antrag der Eltern, nachdem sie ein medizinisches Gutachten der unteren Gesundheitsbehörde eingeholt hat.

§ 20 Orte der sonderpädagogischen Förderung

(1) Orte der sonderpädagogischen Förderung sind:

1. Allgemeine Schulen (Gemeinsamer Unterricht, Integrative Lerngruppen)

2. Förderschulen

3. Sonderpädagogische Förderklassen an allgemeinen Berufskollegs

4. Schulen für Kranke (§21 Abs. 2)

(2) Förderschulen sind nach  Förderschwerpunkten gegliedert

1. Lernen

2. Sprache

3. Emotionale und soziale Entwicklung

4. Hören und Kommunikation

5. Sehen

6. Geistige Entwicklung

7. Körperliche und motorische Entwicklung

(3) Die Bezeichnung einer Förderschule richtet sich nach dem Förderschwerpunkt, in dem sie vorrangig unterrichtet.

(4) Die sonderpädagogische Förderung hat das Ziel, die Schülerinnen und Schüler zu den Abschlüssen zu führen, die dieses Gesetz vorsieht. Für den Unterricht gelten grundsätzlich die Unterrichtsvorgaben

(§ 29) für die allgemeine Schule sowie die Richtlinien für die einzelnen Förderschwerpunkte.....

(5) Der Schulträger kann Förderschulen unterschiedlicher Förderschwerpunkte im Verbund als eine Schule in kooperativer oder integrativer Form führen. Der Schulträger kann Förderschulen zu Kompetenzzentren für die sonderpädagogische Förderung ausbauen. Sie dienen der schulischen Förderung von Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf und Angeboten zur Diagnose, Beratung und ortsnahen präventiven Förderung. Das Ministerium wird ermächtigt, die Voraussetzungen zur Errichtung und die Aufgaben im Einzelnen durch Rechtverordnung näher zu regeln.

(6) Allgemeine Berufskollegs können mit Zustimmung der Schulaufsichtsbehörde nach Maßgabe des

§ 81 sonderpädagogische Förderklassen einrichten.

(7) Gemeinsamen Unterricht für Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf und ohne sonderpädagogischen Förderbedarf kann die Schulaufsichtsbehörde mit Zustimmung des Schulträgers an einer allgemeinen Schule einrichten, wenn die Schule dafür personell und sächlich ausgestattet ist.

(8) Integrative Lerngruppen kann die Schulaufsichtsbehörde mit Zustimmung des Schulträgers an einer  Schule der Sekundarstufe I einrichten, wenn die Schule dafür personell und sächlich ausgestattet ist. In integrativen Lerngruppen lernen Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf in der Regel nach anderen Unterrichtsvorgaben als denen der allgemeinen Schule.

Das Vierte Schulrechtsänderungsgesetz (Gesetzentwurf vom 07. 07. 2010), in dem verschiedene Paragrafen u. a. zu den Kopfnoten, den Schulbezirken, den Grundschulempfehlungen usw. geändert wurden, hat die Thematik der Inklusion nicht aufgegriffen.

1.3.2  Die Position der neuen Landesregierung:

Im Koalitionsvertrag  der neuen Landesregierung heißt es:

„Die UN-Konvention räumt Kindern mit Behinderungen das Recht auf inklusive Bildung ein. Diesem Recht wollen wir landesgesetzlich Rechnung tragen. In einem ersten Schritt wollen wir einen Inklusionsplan entwickeln, der den Eltern das Wahlrecht über den Förderort ihres Kindes ermöglicht und weitere Schritte und Maßnahmen beschreibt, die in den nächsten Jahren notwendig sind, um ein inklusives Bildungssystem zu schaffen. Dazu gehört auch, dass Schul-, Jugendhilfe- und Sozialplanung vor Ort gemeinsam mit dem Blick auf das Inklusionsziel zusammenarbeiten. Die Landschaftsverbände können und sollen ihre vielfältigen Erfahrungen und Kompetenzen in diese Prozesse einbringen.“

In einer Schulmail der neuen Schulministerin, Frau Löhrmann, aus dem August 2010 heißt es hierzu:

„Wir wollen die Forderungen der UN-Behindertenrechtskonvention zur Inklusion von Schülerinnen und Schülern mit Behinderungen in das allgemeine Bildungssystem Schritt für Schritt mit Leben füllen. Dies bedeutet einen Paradigmenwechsel. Damit er gelingt, werden wir mit den Beteiligten einen Inklusionsplan erarbeiten - mit dem Ziel, den Eltern das Wahlrecht über den schulischen Förderort ihres Kindes zu ermöglichen.“

Dass allerdings auch die neue Landesregierung der Auffassung ist, dass zur konsequenten gesetzlichen Umsetzung des Inklusionsgedankens noch zahlreiche Voraussetzungen erst  geschaffen werden müssen, wird deutlich aus einer Rede der Schulministerin am 01. Dezember 2010 vor dem Landtag

(sh. Anlage 4, Redemanuskript S. 5)

1.3.3 : Die Position des Städtetages NW  :

Bereits am 18. 11. 2009 hat der Vorstand des Städtetages NW zum gemeinsamen Unterricht von behinderten und nicht behinderten Kindern u. a. Folgendes beschlossen:

„ Der Vorstand des Städtetages Nordrhein - Westfalen sieht die in 20 Pilotkommunen eingerichteten Kompetenzzentren für die sonderpädagogische Förderung als geeigneten Schritt zur Weiterentwicklung des gemeinsamen (inklusiven) Unterrichts von behinderten und nicht behinderten Kindern in NRW an. Die personelle Ausstattung der Kompetenzzentren mit Lehrer/innen ist jedoch völlig unzureichend und muss durch das Land bedarfsgerecht aufgestockt werden.

Der Vorstand des Städtetages Nordrhein - Westfalen fordert das Land auf, sofern es ein Elternrecht auf die Wahl des sonderpädagogischen Förderortes etablieren möchte, eine entsprechende Änderung des Schulgesetzes unter Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände vorzunehmen. Das landesverfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip ist einzuhalten. Umsetzungsmaßnahmen des Landesgesetzgebers dürfen nicht zulasten oder auf Kosten des kommunalen Finanzausgleichs vorgenommen werden.“

In  seiner Sitzung am 29. 09. 2010 hat sich der Vorstand des Städtetages NW dann im Rahmen seiner Bewertung der Schulpolitik der neuen Landesregierung erneut mit dem Thema befasst und Folgendes beschlossen:

„Der von der Landesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention vorgesehene Inklusionsplan muss die erforderlichen pädagogischen Grundlagen, die Ausstattung mit den notwendigen Personal- und Finanzmitteln sowie Vorgaben zur zeitlichen Umsetzung vorsehen. An der Entwicklung des Inklusionsplans sind die kommunalen Spitzenverbände zu beteiligen. Der Inklusionsplan muss in eine landesgesetzliche Regelung unter Einhaltung des Konnexitätsprinzips einmünden.“

Im Rahmen eines Vorberichts für die 144. Sitzung des Schul- und Bildungsausschusses des Städtetags NW am 03. 11. 2010 warnt die Hauptreferentin Prof. Dr. A. Faber die Kommunen, die bereits mit der Aufstellung von Inklusionsplänen begonnen haben, mit folgenden Hinweisen :

„...Diese Entwicklungen sind ambivalent zu bewerten.

Einerseits ist es zu begrüßen, dass die Städte sich für die Inklusion und damit für die Durchsetzung des Menschenrechts auf Teilhabe der behinderten Kinder und Jugendlichen verantwortlich fühlen und insoweit einen Beitrag leisten möchten.

Auf der anderen Seite muss auf die Umsetzungsverantwortlichkeit des Landes für Art. 24 der UN-BRK als Voraussetzung für das Eingreifen des landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips hingewiesen werden....“

2. Die derzeitige Situation in den Aachener Schulen:

Durch den zuständigen Schulaufsichtsbeamten beim Schulamt für die Städteregion, Herrn Schulamtsdirektor Norbert Greuel, wurde mit Schreiben vom 22. 09. 2010 ( Anlage 5 ) eine

„Auswertung der statistischen Erhebung:

Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf in der Städteregion Aachen“

vorgelegt, mit der alle Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf erfasst wurden, die ihren Wohnsitz in der Städteregion haben.

Aus der im Anhang des Schreibens beigefügten Tabelle 2 ist die Situation in der Stadt Aachen in Bezug auf das Verhältnis von Förderschülern an Förderschulen und Förderschülern im Gemeinsamen Unterricht  und Integrativen Lerngruppen an Regelschulen erkennbar.

Demnach gibt es im laufenden Schuljahr in den verschiedenen Förderschwerpunkten insgesamt 1.521 Förderschüler, von denen sich 1.056 = 69,4 %  an den vorhandenen Förderschulen befinden und

465 = 30,6 % im Gemeinsamen Unterricht (GU) bzw. in Integrativen Lerngruppen (ILG) unterrichtet werden.

In der Primarstufe gibt es insgesamt 609 Förderschüler, davon 369 = 60,6 % in den Förderschulen und 240 = 39, 4 % in GU bzw. ILG.

In der Sekundarstufe I werden von den insgesamt 912 Förderschülern 687 = 75,3 % an den Förderschulen und 225 = 24,7 % in GU und ILG  unterrichtet.

Mit einer Integrationsquote von insgesamt  30,6 % (Anteil der Schüler in GU und ILG s. o.) liegt die Stadt Aachen nicht nur deutlich über dem Landesdurchschnitt ( 15,3 % ), sondern auch über dem Durchschnittwert in der Städteregion ( 28,7 % ).

Dabei zeigt sich, dass Integration in der Stadt Aachen (wie auch in der Städteregion) im Primarbereich  (39,4 % ) offenbar besser gelingt, als in der Sekundarstufe I ( 24,7 % ).

Bei der Betrachtung der verschiedenen Förderschwerpunkte fällt auf, dass im Bereich „Geistige Entwicklung“ ( GE ) die Integrationsquote mit 8,6 % am niedrigsten ist, während beim Förderschwerpunkt  „“Emotionale und soziale Entwicklung“ ( ES ) mit einer Quote von 57,3 % der höchste  Anteil von Schülern an den Regelschulen verbleibt. Dabei ist hier die Integrationsquote im Sek I - Bereich mit 60 % sogar höher als im Primarbereich ( 52,9 % ).

Mit Schreiben vom 15. 10. 2010 ( Anlage 6 ) weist Herr Greuel allerdings darauf hin, das die Fortschreibung der Schulentwicklungsplanung in der Sekundarstufe I auch Auswirkungen auf die Integrationsquote in diesem Bereich haben wird.

In der Tat werden durch die auslaufende Schließung von 3 Hauptschulen insgesamt 70 integrative Plätze betroffen sein.

Das Schulzentrum in Laurensberg stellt aktuell Überlegungen zur Entwicklung eines Schulmodells an mit dem Ziel, einer standortgebundenen inklusiven Beschulung.

An dem geplanten Schulmodell wirken mit:

- LVR – Johannes-Kepler-Schule

- Anne-Frank-Gymnasium

- Heinrich-Heine-Gesamtschule

- LVR-David-Hirsch-Schule.

Ein erstes Gespräch mit den beiden Schulträgern Stadt Aachen und Landschaftsverband Rheinland hat am 16.12.2010 stattgefunden. Dort wurden die vorläufigen Überlegungen vorgestellt.

Beide Schulträger haben deutlich gemacht, dass eine Umsetzung der Überlegungen der beteiligten Schulen nur unter Einbindung der Landesregierung im Rahmen der Genehmigung eines Schulmodells gelingen kann.

Die Verwaltung wird dem Schulausschuss über die weitere Entwicklung berichten.

IV. Position der Verwaltung und Empfehlungen zum weiteren Vorgehen :

Auch die Verwaltung steht im Grundsatz dem Gedanken der Inklusion sehr positiv gegenüber.

Im Sinne der UN -Konvention muss es Ziel sein, die derzeit praktizierte Etikettierung und Stigmatisierung von behinderten Kindern, die durch die entsprechende förmliche Begutachtung, die Feststellung eines bestimmtem sonderpädagogischen Förderbedarfs und die Zuweisung eines - ohnehin oft nicht wirklich passgenauen -  Förderorts erfolgt, abzuschaffen.

Die freie Schulwahl und damit die Verwirklichung des Anspruchs auf Teilhabe an allen Formen schulischer Bildung muss auf Dauer für alle Kinder möglich werden.

Allerdings erfordert das Erreichen dieser Zielsetzung einen Prozess des gesamtgesellschaftlichen Umdenkens, der Umsetzung der UN - Konvention in entsprechende landesgesetzliche Regelungen sowie der Schaffung adäquater materieller und personeller Voraussetzungen.

Dabei darf es nicht erneut dazu kommen, dass der kommunalen Ebene - wie so häufig in der Vergangenheit - die finanzielle Hauptlast eines Veränderungsprozesses aufgebürdet wird, der alle staatlichen Ebenen betrifft und dessen Ursachen von den Kommunen am allerwenigsten zu verantworten sind.

Schulische Bildung, ihre Struktur und ihre Inhalte waren und sind im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland Hoheit der Landespolitik und basieren auf landesgesetzlichen Regelungen, die bislang von der kommunalen Ebene nur sehr unzureichend beeinflusst werden konnten und können.

Vor diesem Hintergrund und unter Hinweis auf die dargestellten Positionen und Warnungen des Städtetages spricht sich die Verwaltung dagegen aus, zum jetzigen Zeitpunkt mit der Arbeit an einem Inklusionsplan für die Stadt Aachen zu beginnen.

Auch die Erstellung eines diesbezüglichen Fachgutachtens erscheint nach Auffassung der Verwaltung gegenwärtig nicht sinnvoll.

Um dennoch - auch im Sinne des vorliegenden Ratsantrages - die Schullandschaft in Aachen frühzeitig auf die zu erwartenden Veränderungen in Zusammenhang mit dem Thema Inklusion vorzubereiten, erscheint es sinnvoll, den Ausbau des Gemeinsamen Unterrichts (GU) sowie der Integrativen Lerngruppen (ILG) sowohl in der Primarstufe, als auch in der Sekundarstufe I voran zu treiben.

Dabei muss es zum einen Ziel sein, die durch Schulschließungen betroffenen GU-Plätze im Hauptschulbereich zu ersetzen, zum anderen aber auch angestrebt  werden, den Gemeinsamen Unterricht bzw. Integrative Lerngruppen in allen Schulformen zu etablieren und die Platzkapazitäten zu erweitern.

Die Verwaltung schlägt deshalb vor, eine Arbeitsgruppe einzusetzen, in welcher unter Beteiligung von Schulaufsicht, Schul - und Jugendverwaltung, Schulen und Eltern und im Rahmen einer kontinuierlichen und regelmäßigen Zusammenarbeit die o. g. Ziele verfolgt werden.

Dem Schulausschuss soll dann über die Arbeit und die Ergebnisse dieser Arbeitsgruppe regelmäßig berichtet werden.