Entscheidungsvorlage - FB 61/0239/WP17

Beschlussvorschlag:

Mobilitätsausschuss:

Der Mobilitätsausschuss nimmt den Bericht der Verwaltung zur Kenntnis und empfiehlt dem Rat der Stadt die Einführung eines Standortkonzeptes für die Aufstellung von Altkleidercontainern für das gesamte Stadtgebiet ab dem 01.01.2016. Er empfiehlt die Einführung der Variante 2 – Gebündelte Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen an einen Antragsteller (Sammlung aus einer Hand)

Rat der Stadt:

Der Rat der Stadt nimmt die Empfehlung des Mobilitätsausschusses zustimmend zur Kenntnis und beschließt die Einführung eines Standortkonzeptes für die Aufstellung von Altkleidercontainern für das gesamte Stadtgebiet ab dem 01.01.2016. Er beschließt weiter die Einführung der Variante 2 – Gebündelte Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen an einen Antragsteller (Sammlung aus einer Hand)

Erläuterungen:

1. Tatsächliche Ausgangslage und rechtliche Grundlagen

a) Problematik illegal aufgestellter Altkleidercontainer

Altkleider sind aufgrund der zu erzielenden Preise auf dem Gebrauchttextilmarkt ein attraktiver Wertstoff. Der Marktpreis für Altkleider liegt aktuell bei ca. 300 Euro pro Tonne Altkleider (Quelle: Europäischer Wirtschaftsdienst EUWID Stand: 24. KW 2015), in den Jahren zuvor lag er sogar bei über 400,00 Euro pro Tonne. Deutschlandweit werden pro Jahr ca. 750.000 Tonnen Altkleider mit einem Wert von mehr als 260 Mio. Euro gesammelt. Deshalb ist das Sammeln und Verwerten von Altkleidern ein lukratives Geschäftsfeld. In der Folge werden mehr als 50% der bundesweit erfassten Textilien von gewerblichen Sammlern erfasst (vgl. Süddeutsche Zeitung vom 29./30.05.2013, S. 2). Gewerbliche Sammler konkurrieren zunehmend mit caritativen Organisationen, die mit ihren Sammlungen Kleiderkammern bestücken oder aus den Erlösen durch Verkauf ihre Tätigkeit finanzieren.

Für wohl alle größeren deutschen Kommunen stellt sich seit längerer Zeit das Problem, dass an den zuständigen Verwaltungsstellen vorbei, d.h. ohne die erforderliche Erlaubnis, Sammelcontainer illegal im öffentlichen Straßenraum aufgestellt werden. Dies führt zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Stadtbildes und teilweise auch zu einer Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit, weil die Standorte vor Aufstellung nicht näher überprüft wurden, sondern die Aufsteller die Container nach eigenem Gutdünken an den Standorten abstellen. Die Zahl der illegal auf öffentlichen Verkehrsflächen aufgestellten Altkleidercontainer gewerblicher Anbieter, die zum Teil gar nicht identifiziert werden können, steigt auch in der Stadt Aachen kontinuierlich an.  An den betroffenen Standorten steigt in gleichem Maße auch die Verunreinigung und Vermüllung, da sich die Anbieter nicht um die Sauberkeit der Standorte kümmern. Derzeit befinden sich ca. 60 illegale Altkleidercontainer im öffentlichen Straßenraum, die in Zusammenarbeit mit dem Aachener Stadtbetrieb sukzessive eingeschleppt und aus dem öffentlichen Straßenraum entfernt wurden bzw. noch werden.

b) Rechtliche Rahmenbedingungen

Das Aufstellen von Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bedarf nach geltender Rechtslage in NRW (in den anderen Bundesländern existieren vergleichbare landesrechtliche Regelungen) einer Sondernutzungserlaubnis. Konkret ergibt sich dies aus § 18 Abs. 1 S. 2 Straßen- und Wegegesetz Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW)  i.V.m. §§ 1, 2 Abs. 1 Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in der Stadt Aachen vom 10.11.1979 in der aktuell geltenden Fassung. Nach § 14 Abs. 1 StrWG NRW ist erlaubnisfrei nur der Gemeingebrauch an öffentlichen Straßen, d.h. der Gebrauch im Rahmen der Widmung zum Verkehr und innerhalb der verkehrsrechtlichen Vorschriften. Bei der Aufstellung von Altkleidersammelcontainern handelt es sich deshalb um eine Sondernutzung, da die Straßen insoweit nicht vorwiegend zum Verkehr benutzt werden (§ 14 Abs. 3 S. 1 StrWG NRW). Nach § 18 Abs. 2 StrWG NRW darf die Erlaubnis nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden. Sie kann mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden.

Für das Aufstellen von Sammelcontainern auf privaten Flächen ist eine solche Erlaubnis nicht erforderlich, hier bedarf es einer Genehmigung durch den jeweiligen Eigentümer. Daneben sind Sammlungen von Altkleidern nach Maßgabe von § 18 Abs. 1 KrWG bei der unteren Abfallbehörde anzuzeigen und zwar unabhängig davon, ob sie im öffentlichen Straßenraum oder auf privaten Grundstücken erfolgen.

Im Rahmen der Ermessensausübung hat die Behörde sich nach ständiger Rechtsprechung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen zählen insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßennutzer und –anlieger oder Belange des Straßen- und Stadtbildes (vgl. nur OVG NRW, Beschluss v. 17.07.2014, Az.: 11 A 2250/12 – juris – Rn. 23). Demgegenüber ist eine Orientierung an sozialen Belangen wie etwa der Gemeinnützigkeit eines Antragstellers nach der Rechtsprechung keine zulässige Ermessenserwägung (vgl. VG Gießen, Urt. v. 14.12.2000, Az.: 10 E 31/00 – juris – Rn. 35; VG Braunschweig, Urt. v. 04.12.2013, Az.: 6 A 65/12 – juris – Rn. 45).

Es wäre auch zulässig, im Rahmen einer Ermessensentscheidung aus stadtbildpflegerischen Gründen grundsätzlich keine Sondernutzungserlaubnis für Altkleidersammelcontainer zu erteilen (vgl. VG Braunschweig, Urt. v. 26.11.2014, Az.: 6 A 6/14  - juris – Rn. 36 ff.). Schon aus Gründen der Bürgerfreundlichkeit will die Verwaltung diesen Weg jedoch nicht einschlagen.

c) Aktuell bestehende Verwaltungspraxis der Stadt Aachen bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern

Bislang werden Sondernutzungserlaubnisse für das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum auf der Grundlage von Anträgen, in denen die Antragsteller von Ihnen ausgewählte Standorte benennen, jeweils befristet auf ein Jahr erteilt. Die Standorte werden nach stadtbildpflegerischen und verkehrlichen Aspekten beurteilt und bei positivem Ergebnis genehmigt. Derzeit sind insgesamt 94 genehmigte Sammelcontainer im öffentlichen Straßenraum aufgestellt. Der Gesamtbestand bewegt sich seit Jahren zahlenmäßig auf etwa diesem Niveau.

2. Gründe für eine Neuorientierung

a) Einführung eines Standortkonzepts

Die Verwaltung hält aus stadtbildpflegerischen Gründen eine verwaltungsseitige Steuerung der Sammelstandorte für wünschenswert und zwar sowohl was den einzelnen Standplatz als auch was die Gesamtzahl der Standplätze im öffentlichen Straßenraum betrifft (Stichwort „Übermöblierung des öffentlichen Straßenraums“). Bisher ist es so, dass die Antragsteller im Rahmen des Antrags Listen mit Standorten einreichen, für die sie eine Sondernutzungserlaubnis beantragen (s. dazu schon oben unter Ziff. 1. lit. c.). Dies ist auch erforderlich, um eine Prüfung und Ermessensausübung anhand der oben genannten Parameter zu ermöglichen. Auf der Basis einer solchen einzelfallbezogenen Prüfung ist eine Gesamtsteuerung aber nicht möglich. Deshalb hat der Fachbereich Stadtentwicklung und Verkehrsanlagen zur Einführung ab dem Kalenderjahr 2016 ein Standortkonzept entwickelt, in dem konkrete Containerstandorte festgelegt werden. An diese Auswahl sollen die Antragsteller gebunden sein, d.h. es können grundsätzlich keine anderen und also auch nicht mehr als die festgelegten Standorte beantragt werden. Damit wird gleichzeitig auch eine Höchstzahl von Standorten außenwirksam festgelegt.

Die Standorte der Altkleidercontainer wurden unter Berücksichtigung bereits vorhandener Standorte für Altglascontainer ausgewählt und aus verkehrlicher wie auch aus stadtbildpflegerischer Sicht bewertet. Durch die Bündelung sollen mehrheitlich bürgerfreundliche Wertstoffinseln geschaffen werden (neben einigen Einzelstandorten), die bei den Bürgerinnen und Bürgern bekannt sind und angenommen werden. Darüber hinaus soll auch auf das Erscheinungsbild der Container Einfluss genommen werden. Die Form und das Design der Altkleidercontainer werden unter stadtgestalterischen Gesichtspunkten festgelegt und werden Bestandteil der Sondernutzungserlaubnisse. Insgesamt soll dadurch eine Verbesserung des Stadtbildes erreicht werden. Die festgelegten Standorte sollen einen werthaltigen und gepflegten Eindruck vermitteln. Die Verwaltung verspricht sich davon auch eine „psychologische“ Präventionswirkung gegen Vermüllung und Verschmutzung.

Auf der Basis von abfallwirtschaftlichen Berechnungen geht die Verwaltung davon aus, dass pro 1.000 Einwohner 1 Altkleidercontainer aufgestellt werden muss. Somit bestehen für  eine Stadt der Größe Aachens Sammelkapazitäten für  insgesamt etwa 250 Container. Aus stadtbildpflegerischen Gründen soll die Anzahl der Standorte auf öffentlicher Verkehrsfläche aber auf 100 Standorte beschränkt werden. Dies entspricht in etwa dem aktuell genehmigten Bestand. Die Beschränkung erhält gleichzeitig Kapazitäten für Sammlungen auf privaten Flächen sowie in Kleiderkammern.

Die genauen Standorte sind der beigefügten Anlage für das Stadtgebiet und die einzelnen Bezirke zu entnehmen. Änderungen der Standorte werden bei Bedarf von der Verwaltung ggfs. in Absprache mit dem Erlaubnisnehmer im Einzelfall festgelegt. Sollte sich die Notwendigkeit ergeben, die Anzahl der Standorte zu erhöhen oder zu verringern, erfolgt die Einbindung des Mobilitätsausschusses.

b) Änderung der Verwaltungspraxis bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen

Mit der Aufstellung eines Standortkonzepts übt die Verwaltung bezogen auf die Standorte das ihr eingeräumte Ermessen vorab in zulässiger Weise aus (zur Zulässigkeit eines auf einem Ratsbeschluss beruhenden Standortkonzepts vgl. nur VGH BW, U.v. 09.12.1999, Az.: 5 S 2051/98 – juris – Rn. 46; VG Braunschweig, Urt. v. 10.02.2009, Az.: 6 A 240/07 – juris – Rn. 24 ff.; VG Leipzig, Urt. v. 18.06.2014, Az.: 1 K 749/13 – juris – Rn. 33) Ermessensspielraum bleibt auf dieser Grundlage noch in Bezug auf konkurrierende Anträge, d.h. wenn es für einen bestimmten Standort mehr als einen Antragsteller gibt.

Für die Genehmigungserteilung sieht die Verwaltung drei Varianten:

aa) Variante 1: Sammlung „aus einer Hand“ durch den Aachener Stadtbetrieb

Die 100 zu erteilenden Sondernutzungserlaubnisse werden beim Aachener Stadtbetrieb gebündelt. Er erhält als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger exklusiv ab dem 01.01.2016 die erforderlichen Erlaubnisse, um auf öffentlicher Verkehrsfläche 100 Altkleidercontainer entsprechend dem Standortkonzept aufzustellen und somit eine „Sammlung aus einer Hand“ durchzuführen. Die Sondernutzungserlaubnisse werden für 1 Jahr befristet und auf Widerruf erteilt.

Der Aachener Stadtbetrieb bietet die Gewähr, dass die mit der Aufstellung von Altkleidersammelcontainern bislang einhergehende Problematik der Vermüllung von Standorten nicht mehr auftritt. Er hat die notwendigen personellen und logistischen Kapazitäten, die zur Standortpflege erforderlich sind. Da der Aachener Stadtbetrieb auch die Stadtreinigung und den Winterdienst auf den allgemeinen Verkehrsflächen durchführt, ist für eine ständige Kontrolle der Standorte gesorgt. Es gibt kein Auseinanderfallen von Zuständigkeiten/Verantwortlichkeiten, da es für die Sondernutzungsflächen wie für die sonstigen Verkehrsflächen nur einen Ansprechpartner und Verantwortlichen gibt. Mit der Etablierung einer Sammlung aus einer Hand durch den Aachener Stadtbetrieb könnte den straßenrechtlichen Aspekten der Stadtbildpflege und Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in besonderem Maße Rechnung getragen werden.

Gleichzeitig würde dadurch auch der Verwaltungsaufwand im Zusammenhang mit der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen erheblich verringert.

Der Betriebsausschuss Aachener Stadtbetrieb hat in seiner Sitzung am 03.03.2015 den Aachener Stadtbetrieb beauftragt, eine erweiterte Altkleidersammlung über Depotcontainer einzuführen. Der Aachener Stadtbetrieb ist grundsätzlich bereit und auch finanziell in der Lage, das Konzept „Sammlung aus einer Hand“ umzusetzen.

Diese Variante ist in Anbetracht einer aktuellen obergerichtlichen Entscheidung allerdings mit erheblichen rechtlichen Risiken behaftet. Das Konzept der Sammlung aus einer Hand durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger wurde von verschiedenen Kommunen in NRW sowie in anderen Bundesländern bereits umgesetzt. In der Folge kam es zu verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren, die gewerbliche Sammler gegen die Ablehnung der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen angestrengt haben. Verschiedene erstinstanzliche Entscheidungen haben die getroffenen Ermessensentscheidungen zugunsten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für rechtmäßig erachtet (vgl. VG Braunschweig, Urt. v. 10.02.2009, Az.: 6 A 240/07 – juris – Rn. 32; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 12.03.2013, Az.: 14 K 889/12 – juris – Rn. 43 f.; VG Köln, Urt.v. 28.11.2014, Az.: 18 K 4839/13 – juris – Rn. 34 ff.).

In der ersten obergerichtlichen Entscheidung hat das OVGNds in einem Urteil vom 19.02.2015, dessen Entscheidungsgründe zum Zeitpunkt des Beschlusses des Betriebsausschusses vom 03.03.2015 noch nicht veröffentlicht waren, eine entgegengesetzte Auffassung vertreten und entschieden, dass die Ablehnung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis durch die Stadt Hannover auf der Grundlage eines Konzepts aus einer Hand durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig war (Az.: 7 LC 63/13 – juris – Rn. 44 ff.). Das OVG Lüneburg hat beanstandet, dass im Rahmen der Ermessensausübung nicht hinreichend berücksichtigt worden sei, dass durch das Konzept der Stadt Hannover dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger eine Monopolstellung im öffentlichen Straßenraum eingeräumt werde, die sowohl mit den Wertungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) als auch mit dem allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprinzip sowie den Grundrechten der anderen Sammler nicht vereinbar sei (OVGNds a.a.O. Rn. 48 ff., 56).

Auch wenn die Entscheidung auf niedersächsischem Landesrecht beruht, dürfte ihr auch für die Anwendung des StrWG NRW Bedeutung zukommen, weil die maßgeblichen Regelungen inhaltsgleich sind und die Grundsätze der Ermessensausübung im Übrigen ohnehin allgemeine Geltung beanspruchen.

Da eine abweichende obergerichtliche Entscheidung des OVG NRW bislang noch nicht vorliegt, betrachtet es die Straßenverkehrsbehörde als nicht hinreichend rechtssicher, die Sondernutzungserlaubnisse für die 100 Standorte zur Umsetzung des Konzepts aus einer Hand ausschließlich an den Aachener Stadtbetrieb zu erteilen. Es besteht ein nicht unerhebliches Prozessrisiko im Rahmen von Klagen durch vom Wettbewerb ausgeschlossene gewerbliche und/oder caritative Sammler. Diese Auffassung wird nach eingehender Rechtsprüfung in Abstimmung mit dem Fachbereich Recht auch vom Aachener Stadtbetrieb selbst geteilt, der seinen Betriebsausschuss darüber noch unterrichten wird.

bb) Variante 2: Sammlung „aus einer Hand“ durch einen caritativen oder gewerblichen Sammler

Die 100 Standorte werden auch nach dieser Variante gebündelt, d.h. die erforderlichen Sondernutzungserlaubnisse nur an einen Antragsteller erteilt, damit weiterhin die „Sammlung aus einer Hand“ gewährleistet ist. Der Vorteil nur einen Ansprechpartner zu haben, besteht auch für diese Variante. Durch entsprechende Auflagen könnte sichergestellt werden, dass eine generelle Verantwortlichkeit für die Sauberkeit des Standorts besteht. Die Erlaubnisse werden befristet für ein Kalenderjahr erteilt.

Die rechtliche Unsicherheit der Variante 1 wird vermieden. Grundsätzlich haben alle Antragsteller die gleiche Zulassungschance. Caritative und gewerbliche Anbieter können gleichermaßen Anträge auf Sondernutzungserlaubnisse zur Aufstellung von Altkleidercontainern unter der Voraussetzung stellen, dass sie bereit und in der Lage sind, 100 Altkleidercontainer entsprechend dem Standortkonzept aufzustellen und die „Sammlung aus einer Hand“ durchzuführen.

Die Anbieter müssen die Gewähr dafür bieten, dass sie unabhängig vom Firmensitz auf Verunreinigungen und sonstige Probleme unverzüglich reagieren, damit die Abwicklung reibungslos erfolgt und die Sicherheit des Straßenverkehrs jederzeit gewährleistet ist. Die ermessensleitenden Richtlinien und der administrative Ablauf werden veraltungsintern noch festgelegt.

Bei mehreren gleich geeigneten Antragstellern entscheidet das Los. Bei dieser Variante wird der Aachener Stadtbetrieb keine Anträge mehr stellen, da der einmalige  Investitionsaufwand zu hoch ist, wenn die dauerhafte Gewinnerzielung über die jährliche Genehmigungserteilung nicht kalkuliert werden kann.

cc) Variante 3: Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für jeden der 100 Standorte einzeln

Die 100 Standorte werden nicht als Einheit betrachtet und die Sondernutzungserlaubnisse nicht gebündelt an einen Antragsteller erteilt, sondern einzeln an eine potentielle Vielzahl von Antragstellern, wodurch das Prinzip „Sammlung aus einer Hand“ aufgegeben wird. Die Erlaubniserteilung erfolgt befristet auf ein Kalenderjahr.

Die caritativen und gewerblichen Anbieter können Anträge auf Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidercontainern bezogen auf konkrete Standorte entsprechend dem Standortkonzept stellen.

Die Standorte werden bei mehreren Antragstellern über Losverfahren einzeln vergeben. Dies erscheint als rechtssicherste Variante. Es ist nicht erkennbar, aufgrund welcher Anforderungsmatrix ansonsten eine ermessensfehlerfreie Auswahl erfolgen könnte. Da die Anbieter bei dieser Variante weder auf den konkreten Standort noch auf die Anzahl der zugeteilten Standorte Einfluss haben, ist der Gewinn für die Anbieter nicht kalkulierbar. Insofern bliebe die tatsächliche Beteiligung zunächst abzuwarten. Eine niedrige Beteiligung mit dem Effekt, dass nicht alle Standorte vergeben würden, hätte ggfs. Auswirkung auf die Versorgung der Bürgerinnen und Bürger mit Altkleidercontainern, die aber nicht gefährdet werden darf, da die Entsorgung in dem normalen Hausmüll nicht mehr erlaubt ist und die Stadt verpflichtet ist, eine Entsorgungsalternative zu schaffen.

Diese Variante hat den Nachteil, dass die Verwaltung potentiell mit einer Vielzahl von Aufstellern kommunizieren muss, was die Reaktion auf Problemlagen verzögert bzw. erschwert. Darüber hinaus ist der bei dieser Variante entstehende Verwaltungsaufwand enorm hoch.

3. Fazit

Neben den dargestellten Vor- und Nachteilen bzw. Risiken der einzelnen Varianten ergibt sich speziell für die caritativen Organisationen, die seit Jahren im öffentlichen Straßenraum der Stadt Aachen Sammlungen durchführen, die Notwendigkeit einer Neuorientierung. Mit den im Zuge der Beschlussfassung durch den Betriebsausschuss Aachener Stadtbetrieb -  Konzept aus einer Hand durch Aachener Stadtbetrieb -  geäußerten Bedenken, bedürftige Bürgerinnen und Bürger könnten bei Umsetzung des neuen Konzepts nicht mehr ausreichend versorgt werden, gemeinnützige Tätigkeiten nicht mehr finanziert werden, hat sich die Verwaltung auseinander gesetzt.

Nach Auffassung der Verwaltung stehen ausreichend private Flächen zur Verfügung, wie z.B. auf Parkplätzen von Einkaufszentren, so dass etwaige Ausfälle im öffentlichen Straßenraum durch die Sammlung auf privaten Flächen kompensiert werden können. Durch die Beschränkung auf 100 Standorte bei einer Sammelkapazität für 250 Container bezogen auf die Einwohnerzahl der Stadt Aachen verbleiben ausreichend Sammelkapazitäten. Darüber hinaus wird die Verwaltung auf die Standorte der Altkleidercontainer der caritativen Organisationen auf der Website der Stadt Aachen (aachen.de) aufmerksam machen und bei den Bürgerinnen und Bürgern dafür werben, auch diese Container zu bedienen. Schließlich besteht für die Caritativen weiterhin die Möglichkeit, etwa als Arbeitsgemeinschaft im Rahmen von Variante 2 oder einzeln nach Variante 3 Sondernutzungserlaubnisse für die Sammlung im öffentlichen Straßenraum zu beantragen.

Diese Überlegungen gelten gleichermaßen für nicht zum Zuge kommende gewerbliche Sammler.

Ungeachtet der Interessenlage caritativer und gewerblicher Sammler muss es das Ziel der Verwaltung sein, die in der Vergangenheit im Zusammenhang mit der Aufstellung von Altkleidersammelcontainern aufgetretenen Probleme zu lösen und insgesamt die Beeinträchtigung des Stadtbildes möglichst gering zu halten und eine Gefährdung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs möglichst auszuschließen. Parallel besteht ein Interesse, den erforderlichen Verwaltungsaufwand so gering wie möglich zu halten.

Nach Würdigung aller Aspekte spricht sich die Verwaltung für Variante 2 aus und empfiehlt die entsprechende Beschlussfassung.