Kenntnisnahme - Dez II/0026/WP17

Beschlussvorschlag:
Der Finanzausschuss nimmt die Ausführungen der Verwaltung zustimmend zur Kenntnis.

Der Rat der Stadt nimmt die Ausführungen der Verwaltung zustimmend zur Kenntnis.

Erläuterungen:

Veranlassung / Rechtslage

Mit dem vom Landtag des Landes NRW am 18.09.2012 verabschiedeten „Gesetz über die Genehmigung der Kreisumlage und anderer Umlagen“ (Umlagegenehmigungsgesetz – UmlGenehmG NRW) wurden die Beteiligungsrechte der kreisangehörigen Gemeinden in § 55 der KrO NRW neu geregelt. Nach der Neufassung lautet diese Bestimmung nunmehr wie folgt:

(1)    Die Festsetzung der Kreisumlage erfolgt im Benehmen mit den kreisangehörigen Gemeinden. Das Benehmen ist 6 Wochen vor Aufstellung des Entwurfes der Haushaltssatzung einzuleiten.

(2)    Stellungnahmen der kreisangehörigen Gemeinden im Rahmen der Benehmensherstellung werden dem Kreistag mit der Zuleitung des Entwurfes der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zur Kenntnis gegeben. Den Gemeinden ist auf Wunsch Gelegenheit zur Anhörung zu geben. Über Einwendungen der Gemeinden beschließt der Kreistag in öffentlicher Sitzung. Der Kreis teilt ihnen das Beratungsergebnis und dessen Begründung mit.

Dies gilt analog für die Städteregion im Rahmen der Festsetzung der Städteregionsumlage im Städteregionshaushalt.

Gegenstand der Benehmensherstellung ist hierbei nicht die Festsetzung der Kreisumlage durch Bescheid im Einzelfall, sondern die Bestimmung des Umlagesatzes für die Kreis- bzw. Regionsumlage.

Die Frage, ob die Stellungnahme der Stadt im Benehmensverfahren in die Zuständigkeit des Oberbürgermeisters oder in die des Rates bzw. Finanzausschusses fällt, ist gesetzlich nicht geregelt. In Übereinstimmung mit der hierzu bisher vorliegenden Literatur geht die Verwaltung weiterhin davon aus, dass es sich um ein einfaches Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. Wegen der erheblichen Bedeutung der Regionsumlage für den städtischen Haushalt ist die Verwaltung gleichwohl der Auffassung, dass eine Unterrichtung der politischen Gremien, d.h. Finanzausschuss und Rat der Stadt, erfolgen sollte.

Einleitung des Verfahrens

Mit Schreiben vom 01.08.2018 hat die Städteregion ein Eckdatenpapier zum Haushaltsentwurf 2019 übermittelt (vergl. Anlage 1) und damit das Verfahren der Benehmensherstellung nach § 55 KrO eingeleitet. Mit diesem Anschreiben wird den regionsangehörigen Kommunen zunächst bis zum 14.09.2018 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben – mit neuem Schreiben (Mail vom 17.08.2018) wird diese Frist mit Blick auf die Sitzungstermine in den betroffenen Kommunen bis zum 21.09.2018 verlängert.

In der Bürgermeisterkonferenz am 28.08.2018 wurden die wesentlichen Daten des Haushaltsentwurfes für das Jahr 2019 vom Städteregionsrat und Städteregionskämmerer vorgestellt (vergl. Anlage 2). Dabei hat die Städteregion infolge veränderter Planungsdaten (Orientierungsdaten für die Fortschreibung der Umlagegrundlagen) für die Haushaltsjahre 2020 – 2022 geänderte Umlagesätze sowie danach angepasste Planansätze für die Regionsumlage mitgeteilt.   

Wesentliche Neuerung ab dem Haushalt 2019: Differenzierte Regionsumlage für die Stadt Aachen

Bereits im Rahmen der Benehmensherstellung für das Hauhaltsjahr 2018 wurde darauf hingewiesen,  dass ab dem Haushaltsjahr 2019 eine Änderung der bisherigen Finanzregelung zwischen der Stadt Aachen und den ehemaligen Kreiskommunen angestrebt wird.

Als Ergebnis der hierzu geführten Gespräche hat das Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein-Westfalen mit Schreiben vom 03.05.2018 die Festsetzung einer differenzierten Städteregionsumlage für die Stadt Aachen entsprechend der Regelung des

§ 56 Abs. 4 der KrO vorgeschlagen. Kernstück dieser Neuerung ist letztlich, dass die Stadt Aachen jährlich zunächst eine – den vorstehenden gesetzlichen Regelungen entsprechende – Umlage als Abschlag zahlt. Nach Abschluss des Haushaltsjahres ist eine Spitzabrechnung der tatsächlichen Nettoaufwendungen vorgesehen. Über- und Unterzahlungen der Stadt Aachen sollen anschließend erstattet oder ausgeglichen werden. Auf diesem Weg würden auch die in den letzten Jahren auf den ersten Blick nicht nachvollziehbaren hohen Ausgleichszahlungen, die im städteregionalen Haushalt wiederum für alle regionsangehörigen Kommunen umlagerelevant einzuplanen waren, entfallen.

Das Ministerium weist darauf hin, dass die Diskussion über die durchaus komplexen Einzelheiten dieser Neuregelung noch immer nicht abgeschlossen ist. Gleichwohl begrüßt die Verwaltung, dass mit diesem Vorschlag ein gesetzlich getragenes Modell zur Abrechnung der städtischen Mehrbelastungen in der Städteregion zur Umsetzung angeregt wird. In Übereinstimmung mit der Städteregion wird aus Sicht der Stadt Aachen hierbei zunächst darauf zu achten sein, dass zur Sicherstellung der allseitigen Belastungsneutralität eine jährliche Verpflichtung  zur Spitzabrechnung und Ausgleichszahlung vereinbart wird (das Gesetz sieht hierzu lediglich eine „Kann-Regelung“ vor). Sofern sich zur Sache neue Erkenntnisse ergeben, wird die Verwaltung hierüber berichten.

Das Modell der differenzierten Regionsumlage wird einvernehmlich befürwortet und so auch allseits in den jeweiligen Vorlagen zur Benehmensherstellung aufgegriffen werden. Allerdings werden daneben weitergehende Forderungen erhoben.

„Die Einführung einer differenzierten Umlage für die Stadt Aachen wird begrüßt. Es wird erwartet, dass die Kämmerer aller städteregionsangehörigen Kommunen bei der Festlegung der Abrechnungsschlüssel und Ausgleichsparameter für die differenzierte Umlage im Detail beteiligt werden. Die Überprüfung soll bis zum 30.06.2019 abgeschlossen sein. Darüber hinaus sind die festgelegten Abrechnungsschlüssel/-parameter – wie bereits 2015 vereinbart – rückwirkend auch ab der Spitzabrechnung 2017 anzuwenden. Eine Begleitung dieses Prozesses durch die GPA NRW sollte geprüft werden.“

Selbstredend ist gegen eine transparente Einbeziehung aller auch aus Sicht der Verwaltung nichts einzuwenden. Die gemeinschaftliche Erarbeitung, der die Belastungsneutralität i.S.d. städteregionalen Gesetzes sichernden Parameter steht vielmehr ganz im Geiste der bisherigen Vereinbarungen. So sei an dieser Stelle nochmals betont, dass die seinerzeit für die Städteregion und die Stadt Aachen im Jahr 2015 letztlich beschlossenen Regelungen unter fortlaufender Beteiligung von politischen Vertretern der (Alt-)Kreisebene erarbeitet worden sind. Wie bereits in der bestehenden Vereinbarung aus dem Jahr 2015 geregelt, sollen die Abrechnungsschlüssel im Jahr 2018 weiter entwickelt und gegebenenfalls – mit Wirkung ab dem Jahr 2017 – angepasst werden. Dabei öffnet diese Klausel allerdings nicht die darin getroffenen Grundsatzentscheidungen hinsichtlich der Zuordnung zahlungsrelevanter Aufwendungen. Prüfungsgegenstand kann nur sein, ob Parameter und Abrechnungsschlüssel heute noch eine sachgerechte Berechnung des relevanten, zur Abrechnung festgelegten Aufgabenkreises ermöglichen.

Der Nutzen einer Einbindung des GPA NRA erschließt sich hier nicht.

Zur Berechnung der nunmehr erstmals ermittelten differenzierten Regionsumlage im Einzelnen:

-          Für die Stadt Aachen wurden zur Errechnung des anteiligen Umlagebedarfes (teil-) produktscharfe Erträge und Aufwendungen der übertragenen Aufgaben - sowie die daraus resultierenden Überschüsse bzw. Zuschussbedarfe ermittelt

-          Dem so errechneten gesamten aufgabenbezogenen Zuschussbedarf werden die der Stadt Aachen zuzurechnenden allgemeinen Deckungsmittel (Schlüsselzuweisungen, Schul- und Bildungspauschale, Investitionspauschale sowie Landschaftsumlage) gegen- bzw. zugerechnet. Es verbleibt danach ein durch sonstige Erträge nicht gedeckter, der Stadt Aachen zuzurechnender Finanzbedarf der Städteregion (= differenzierter Umlagebedarf, für das Jahr 2019 in Höhe von 168.265.757 € ermittelt)

-          Anhand der gesetzlichen Umlagegrundlagen der Stadt Aachen wird hierzu der maßgebende Umlagesatz ermittelt (für das Jahr 2019 in Höhe von 36,1787 %)

-          Aufgrund der neuen Systematik ermittelt die Städteregion folglich ab dem Jahr 2019 für die allgemeine Regionsumlage zwei Umlagesätze (für Stadt Aachen und für die Altkreiskommunen) – in der Folge auch zwei unterschiedliche Regionsumlagen

-          Nach Ablauf des jeweiligen Haushaltsjahres ist zur Sicherstellung der Belastungsneutralität eine Spitzabrechnung der von der Stadt Aachen verursachten Nettoaufwendungen vorzunehmen; danach festgestellte Über- oder Unterfinanzierungen der Stadt Aachen sind durch Zahlungen auszugleichen

-          In der Vergangenheit im Rahmen der Vorlagen zur Benehmensherstellung dargestellte Berechnungen oder Entwicklungsvergleiche (z.B. Gesamte Regionsumlage 2019 gegenüber Vorjahr) sind aufgrund der veränderten bzw. entfallenen Parameter in Teilen nicht mehr sinnvoll möglich

Relevante Eckdaten und Haushaltseffekte

Nach den Eckdaten plant die Städteregion auf Basis der Planungsgrundlagen für das Jahr 2019 derzeit folgende allgemeine Regionsumlagen:

Für das Vorjahr 2018 sah die Haushaltsplanung der Städteregion für die Stadt Aachen eine anteilige Regionsumlage in Höhe von 181.981.684 €, von der - plangemäß - allerdings eine Ausgleichszahlung an die Stadt Aachen in Höhe von 17.572.039 € abzuziehen ist. Es verbleibt danach eine Netto-Regionsumlage der Stadt Aachen in der Haushaltsplanung der Städteregion für das Jahr 2018 in Höhe von 164.409.645 €. Für die Stadt Aachen zeigt sich somit im Haushalt der Städteregion ein planerischer Anstieg der Regionsumlage von 2018 nach 2019 in Höhe von 3.856.112 €.

Eine abschließende Begründung für diesen Anstieg ist den vorliegenden Unterlagen nicht zu entnehmen, da für die Haushaltsplanung 2018 keine produktscharfen Ansätze zum Vergleich vorliegen. Erkennbar ist aber, dass in der Haushaltsplanung 2019 erstmals ein stadtanteiliger Ansatz für die gemeinsame Leitstelle in Höhe von rd. 921 T€ aufgenommen wurde, der allerdings noch vertiefend zu prüfen sein wird. Zudem dürfte der geplante Anstieg der Landschaftsumlage um insgesamt rd. 5,5 Mio.€ für die Stadt Aachen anteilig mit rd. 2,6 Mio.€ zu Buche schlagen.

Für die Folgejahre ab 2020 sieht die Finanzplanung der Städteregion derzeit eine weitere Anhebung der allgemeinen Regionsumlage in folgenden Stufen vor (die vorstehenden Ansätze für 2019 sind noch einmal ergänzend zum Vergleich aufgeführt):

Die wesentlichen Eckdaten in Ansehung des städteregionalen Haushalts folgen insbesondere aus:

• Personal- und Versorgungsaufwendungen ( incl. Job-Center und Kitas) stellen mit insgesamt rd. 7,4 Mio. € den größten Anstieg in der Planung für 2019 gegenüber dem Haushaltsansatz 2018 dar. In dieser Gesamtbetrachtung beträgt der Anstieg rd. 6,5 %, ohne Job-Center und Kitas immer noch rd. 3,9 %.

Damit liegen die Steigerungsraten oberhalb der aktuellen Orientierungsdaten, die eine Steigerung der Personalaufwendungen für das Haushaltsjahr 2019 in Höhe von 3% vorsehen. Die im Eckdatenpapier dargestellte Erhöhung um 3% bezieht den Vergleich auf das Personalbewirtschaftungskonzept, das insoweit aber keine direkte Haushaltswirksamkeit entfaltet.

Die Orientierungsdaten sehen in den Jahren 2020 – 2022 bei den Personalaufwendungen eine weitere Steigerung von 1% p.a. vor.

• Landschaftsumlage sieht in der Planung für das Haushaltsjahr 2019 einen Ansatz von rd. 144,1 Mio. € und damit eine Steigerung von rd. 5,5 Mio. € (rd. 3,97%) gegenüber dem Ergebnis des Jahres 2018 vor. Dieser Posten stellt damit eine weitere, wesentliche Größe für die Regionsumlage dar.

Der Ansatz für die Landschaftsumlage wurde auf der Grundlage der Eckdaten des LVR für den Haushalt 2019 gebildet. Der LVR ist dabei von geringeren Umlagegrundlagen ausgegangen als sich nach der Arbeitskreisrechnung der kommunalen Spitzenverbände tatsächlich ergeben. Durch die höheren Umlagegrundlagen erhält der LVR rd. 78 Mio. € mehr an Landschaftsumlage – allerdings auch ca. 6 Mio. € weniger Schlüsselzuweisungen als kalkuliert. Unter Berücksichtigung dieser Grundlagen besteht für den LVR Spielraum zur Senkung seines Umlagesatzes, der aktuell in Höhe von 14,70 % angesetzt ist. Eine Senkung des Umlagesatzes um 0,1 % würde für die Städteregion insgesamt derzeit eine Entlastung von rd. 1 Mio. € bedeuten (für die Stadt Aachen anteilig rd. 0,5 Mio. €).

Die aktualisierten Orientierungsdaten sehen in den Jahren 2020 – 2022 eine jährliche Steigerung der Umlagegrundlagen für die Landschaftsumlage (2020: 4,29 %; 2021: 4,63 %; 2022: 3,66 %) vor. Bei unverändertem Umlagesatz würde dies zu einem weiteren, deutlichen Anstieg der Landschaftsumlage führen. Es bleibt derzeit abzuwarten, ob der LVR hierauf mit einer Anpassung seiner Umlagesätze im Finanzplanungszeitraum reagiert.

• Entlastungen im Bereich der Sozialleistungen haben sich in den zurückliegenden Jahren in nennenswerter Höhe aus der Bundesbeteiligung u.a. an den Kosten der Eingliederungshilfe und Grundsicherung ergeben. Insgesamt machen diese Effekte den erhöhten Bedarf aus der allgemeinen Regionsumlage aber nicht entbehrlich.

Die Orientierungsdaten sehen für den Bereich der Sozialtransferaufwendungen in den Jahren 2020 – 2022 eine Steigerung von 2 % p.a. als aktuelle Planungsgrundlage vor.

Auswirkungen auf den Haushalt der Stadt Aachen für das Jahr 2019

Im Jahr 2019 ist der städtische Haushalt (zunächst) uneingeschränkt von der Festsetzung der differenzierten Regionsumlage betroffen. Auch aufgrund der zuvor beschriebenen, neuen Systematik ist diese differenzierte Regionsumlage nach Ablauf des Haushaltsjahres im Wege einer Spitzabrechnung zu überprüfen. In Höhe einer nachgewiesenen Über- oder Unterzahlung erfolgt eine Ausgleichszahlung zwischen der Stadt Aachen und der Städteregion (entweder Nachzahlung der Stadt oder Erstattung an die Stadt).

Für den Haushalt 2019 werden die nach den aktuellen Plangrößen der Städteregion ermittelten Umlagebeträge übernommen. Danach ergeben sich folgende Ansätze:

Die daraus folgenden Veränderungen für den Haushalt der Stadt Aachen im Vergleich zur bisherigen Haushaltsplanung liegen zwischen einer Verbesserung für das Haushaltsjahr 2019 in Höhe von rund 1,7 Mio. € und einer Verschlechterung von rund 4,8 Mio. € betreffend das Jahr 2021 (siehe Finanzielle Auswirkungen).

Bei diesen Ansätzen geht die Verwaltung davon aus, dass

• sich im Rahmen der Haushaltsberatungen der Städteregion an diesen Werten noch Änderungen ergeben können, die zu berücksichtigen sein werden

• wesentliche Positionen, namentlich die Landschaftsumlage sowie die Höhe der finanziellen Beteiligung an der gemeinsamen Leitstelle, derzeit noch nicht abschließend geklärt sind. Insbesondere im Hinblick auf den Finanzplanungszeitraum bleiben daher Anpassungen ausdrücklich vorbehalten

Sollten sich darüber hinaus Grundlagen ergeben, auf deren Basis eine Korrektur der letztlichen Zahlgrößen der mittelfristigen Planung geboten erscheint – auch in Abweichung zum städteregionalen Haushalt – werden diese im Rahmen der Haushaltsberatung angepasst.

Stellungnahme der Verwaltung zur Benehmensherstellung / zum Eckdatenpapier

Die Stadt Aachen stellt das Benehmen zur Höhe der differenzierten Regionsumlage 2019 bzw. des Umlagesatzes in Höhe von 36,1787 % her.

Die Stadt Aachen knüpft hieran allerdings die Erwartungen, dass

• sich die Städteregion im Fortgang ihrer Haushaltsplanung an der jetzt vorgestellten Deckungslücke als Obergrenze für die Regionsumlage 2019 festhalten lässt. Ein beispielsweiser Anstieg der städtischen Umlagegrundlagen dürfte folglich nicht zu einer weiter erhöhten Umlage, sondern zu einem entsprechend angepassten Umlagesatz führen.

• sich ergebende Haushaltsspielräume, insbesondere aus einer möglichen Reduzierung des Umlagesatzes der Landschaftsumlage, in voller Höhe umlagesenkend an die regionsangehörigen Kommunen weiter gegeben wird

• die Städteregion vor dem Hintergrund der weiter aufgewachsenen Personal- und Versorgungsaufwendungen die künftige Personalentwicklung unter die besondere Priorität der Aufgabenkritik und Sparsamkeit stellt