25.04.2023 - 4 Vorstellung Konzept Investitionscontrolling

Frau Grehling stellt dem Ausschuss die beiden Investitionscontroller, Frau von Birgelen und Herrn Born, vor, die beim FB 20 eingestellt worden seien und die Grundlagen für das Investitionscontrolling erarbeiten hätten. Der Blick „von außen“ habe dafür sicher geholfen.

Ausgangspunkt sei die Frage, welchen Nutzen ein Investitionscontrolling darstellen würde. Sie sei sehr dankbar für die Zusammenstellung von grundlegenden Zahlen, die die Bedeutung des Controllings verdeutlichen würden. Sie habe dem Finanzausschuss bereits des Öfteren die Information gegeben, dass nur rund 75% des investiven Ansatzes zur Umsetzung gelangen würden. Diese Aussage sei jedoch nur insofern richtig, wenn man die investiven Auszahlungen in Relation zum Ansatz gemäß Haushaltsplan setze. Dem Grunde nach sei diese Bezugsgröße aber falsch, denn der fortgeschriebene Ansatz, welcher die Ermächtigungsübertragungen inkludiere, sei bei Weitem höher. Im Jahr 2022 lag dieser fortgeschriebene Ansatz bei über 364 Mio. Euro. Angeordnet wurden im selben Jahr rund 84,3 Mio. Euro, was einer tatsächlichen Umsetzungsquote von gerade einmal rund 23% entspräche. Noch verheerender sei die Feststellung, dass diese Quote im Laufe der Jahre sinke. Im Jahre 2019 lag sie immerhin noch bei fast 30%. Ursächlich hierfür seien die stetig steigende Summe der Ermächtigungsübertragungen sowie das wachsende Investitionsvolumen in den genehmigten Haushaltsplänen. Eine tiefergehende Analyse der Auszahlungen im Jahr 2022 lasse darüber hinaus die Schlussfolgerung zu, dass sich von den angeordneten Werten rund 58% auf Ermächtigungsübertragungen beziehen und 42% auf neu eingeplante Ansätze. Zusammenfassend müsse festgehalten werden, dass in den letzten vier Jahren nie mehr als 30% des zur Verfügung stehenden investiven Ansatzes zur Umsetzung gelangt sei, was im Widerspruch zur Haushaltsplanung mit der Verankerung immer neuer Maßnahmen stehe.

In einer tiefergehenden Analyse hätten sich die beiden Investitionscontroller in der Folge angeschaut, wie die typische Bauzeitentwicklung aussehe, also welcher Zeitraum benötigt werde von der Einstellung von Planungsmitteln bis zur Fertigstellung. Demnach ließe sich für beispielhafte Hochbaumaßnahmen ein durchschnittlicher Zeitraum von 8,25 Jahren und für Tiefbaumaßnahmen von 7 Jahren ermitteln. Dies seien Zeiträume, die nicht innerhalb der Mittelfristplanung eines Haushaltsplankorridors abgedeckt werden können. Zielvorstellung des Investitionscontrollings sei daher die Planung von Maßnahmen dem Ist näher zu bringen. Des Weiteren sollen die tatsächlichen Kostentreiber ermittelt werden, also die Identifikation, ob Maßnahmenverteuerungen auf allgemeine Kostensteigerungen zurückzuführen seien oder eher auf Umplanungen aufgrund von Bedarfserweiterungen oder vertiefte Erkenntnisgewinne in der Umsetzung. Für die Analyse hätten sich die Investitionscontroller diverse Maßnahmen genau angeschaut, u.a. große Vorhaben wie das Neue Kurhaus, aber auch vergleichsweise kleine Baumaßnahmen, wie die Sanierung von Vereinshäusern. Dabei sei zum Beispiel auch festgestellt worden, das Mittel, die per Dringlichkeitsentscheidung bereitgestellt worden seien, bei Weitem nicht so schnell wie der Begriff suggeriere, zur Auszahlung gebracht werden konnten. Diese Erkenntnisse seien wichtig für die Steuerung von Vorhaben, z. B. um Folgekosten, welche die Tragfähigkeit einer Maßnahme maßgeblich beeinflussen, genauer einplanen zu können. Im Haushalt würden die Aufwendungen für bilanzielle Abschreibungen stets steigen, dabei seien neue Investitionsmaßnahmen selbstverständlich zu berücksichtigen. Ebenfalls seien Altlasten aus Ermächtigungsübertragungen von Bedeutung. Es sei nachvollziehbar, dass die Übertragung von Mitteln aus vergangenen Haushaltsjahren nicht mit den aktuellen Kostensteigerungen korrespondieren würde, was letztlich zu einem weiterem Mittelbedarf im Falle der Umsetzung führe. Schließlich sei selbstverständlich eine realistischere Zeitplanung die Zielsetzung des Investitionscontrollings, was auch wichtig sei im Zusammenhang mit der angestrebten Verbesserung des Fördermittelmanagements zur Vermeidung des Wegfalls von Fördermitteln im Falle einer nicht fristgerechten Umsetzung.

Langfristig sollten die gewonnenen Erkenntnisse somit verbesserte Entscheidungsgrundlagen sowohl für die Verwaltung als auch für die Politik bringen. Denn in einer Zeit mit stark begrenzen Ressourcen, sowohl in personeller als auch in finanzieller Hinsicht, müsse eine Priorisierung vorgenommen werden. Es müsse darüber hinaus ein Weg gefunden werden, gewünschte Projekte, die nicht innerhalb der Mittelfristplanung umgesetzt werden können, im Haushalt zu verankern, aber gleichzeitig auch klarzumachen, dass die Umsetzung nicht so schnell zu realisieren sei.

Frau von Birgelen und Herr Born hätten für eine übersichtliche Darstellung von einzelnen Baumaßnahmen Deckblätter erarbeitet, welche dem Ausschuss im Folgenden vorgestellt werden. Als Beispiele seien die Maßnahmen „Brücke Turmstraße“ und „Umbau GS Kaiserstraße“ gewählt worden. Der Umfang dieser Deckblätter hänge wesentlich von der Komplexität der Maßnahme ab. Zentrales Tool sei eine Ampelfunktion, welche im Falle einer Verzögerung oder Verteuerung eine Warnung signalisieren solle. Dabei sei der Fokus auf die Gegenwart und Zukunft gelegt worden, nicht auf die Vergangenheit. Zunächst werde bei jeder Maßnahme abgebildet, wann diese haushaltsrelevant angefangen habe, wann sie fertiggestellt werde und wann der letzte Mittelabfluss vorgesehen sei. Des Weiteren sei auch die Entwicklung der Ermächtigungsübertragungen ablesbar. Somit könne identifiziert werden, wie sich die Maßnahme im Laufe der Zeit entwickelt habe und wie der aktuelle Stand sei. Dafür sei auch ein graphischer Abgleich der Zeitplanung im Vergleich von Plan und Ist erarbeitet worden.

Bei der Maßnahme GS Kaiserstraße sei hier gut erkennbar, warum die Ampel auf „gelb“ stehe. Ursprünglich sollte die Bauphase im 3. Quartal 2023 abgeschlossen werden, um anschließend direkt die Abrechnung machen zu können. Diese Abrechnung müsse bis Ende des Jahres 2024 abgeschlossen sein, da es sich um eine geförderte Maßnahme im Rahmen des Projekts „Gute Schule“ handele. Tatsächlich jedoch werden sich Bauphase und Abrechnungsphase zeitlich überlappen, da es beim Bau zu Verzögerungen komme. Gleichzeitig müsse die Abrechnung weiterhin innerhalb des o.g. Zeitraums erfolgen, um keine Fördermittel verfallen zu lassen. Aus diesem Grunde sei die Maßnahme mit einer Warnung versehen. Ein weiterer Schwerpunkt der Deckblätter liege auf der Darstellung der Kostenentwicklung. Auch hier verdeutliche das Beispiel GS Kaiserstraße, dass zwischen erster Einplanung und faktischem Ergebnis häufig ein großer Unterschied bestehe. Bei dieser konkreten Maßnahme würden die tatsächlichen Kosten letztlich über 20% höher liegen als ursprünglich eingeplant, obwohl die anfangs mitgeplante Kita gar nicht habe realisiert werden können. Das Beispiel verdeutliche sehr gut den Bedarf, Plan und Ist sowohl hinsichtlich des Zeitraums als auch der Kosten näher aneinander zu bringen. Des Weiteren werde deutlich, dass eine Einplanung vor Erreichung der Leistungsphase 3 nach HOAI, unabhängig von haushaltsrechtlichen Bestimmungen, nicht sinnvoll sei. Zudem könne identifiziert werden, dass nicht nur die üblichen Kostensteigerungen zu einer Verteuerung der Maßnahme geführt haben, sondern auch Umplanungen.

Bei der Maßnahme „Brücke Turmstraße“ stehe die Ampel hingegen auf „grün“, da zum jetzigen Zeitpunkt davon ausgegangen werden könne, dass die Umsetzung gemäß den Vorgaben des aktuellen Haushalts erfolgen werde. Gleichzeitig sei für die Vergangenheit jedoch auch ablesbar, wie die Entwicklung der Haushaltsansätze die Komplexität des Vorhabens widerspiegele. Es sei ebenfalls dargestellt, wie häufig und in welchem Umfang Ermächtigungsübertragungen vorgenommen worden seien und wie sich der tatsächliche Mittelabfluss entwickelt habe. Die Brücke Turmstraße sei exemplarisch für eine zähe Entwicklung einer Baumaßnahme, die letztlich aber doch noch zur rechtzeitigen Umsetzung gebracht werden könne, wenn auch mit Verzögerung, insbesondere im Zusammenhang mit dem Genehmigungsverfahren, und einer deutlichen Kostensteigerung.

Anhand der beiden Beispiele habe man versucht darzustellen, wie durch das Investitionscontrolling ein Überblick verschafft werden solle über die wichtigsten und größten Bauvorhaben der Stadt. Frau Grehling dankt den Investitionscontrollern für die Arbeit und betont, dass sie die Ausarbeitung für einen sehr guten Einstieg in das Investitionscontrolling halte, auf dem man aufbauen könne. Zielsetzung sei bis zum Sommer alle laufenden Baumaßnahmen größerer Art über ein solches Deckblatt abbilden zu können. Da kein Anspruch auf Perfektion bestehe, sei man im Austausch mit dem Gebäudemanagement und stelle der Politik auch gerne die Deckblätter zur Verfügung, damit diese ggf. Erweiterungen oder Präzessionen einbringen könne.

Der Ausschussvorsitzende Ratsherr Linden dankt für den sehr interessanten Bericht und gibt den Hinweis, dass die Einführung eines Investitionscontrollings Teil des Umsetzungsstands der im Finanzausschuss getroffenen Beschlüsse sei. Aus dem Grunde möchte er Frau von Birgelen und Herrn Born die Freude des gesamten Finanzausschusses übermitteln, dass diese Aufgabe von den Beiden nun übernommen werde und auch in der Zukunft über die einzelnen Maßnahmen berichtet werden könne. Dafür sei ein herzliches Dankeschön auszusprechen.

Ratsherr Neumann bedankt sich für die Präsentation und die gut gelungenen, sehr übersichtlichen Deckblätter. Ihm sei der Gedanke gekommen, dass diese nicht nur für die finanzielle Betrachtung, sondern auch für die fachliche Bewertung von Bedeutung sein könnten. Das Investitionscontrolling könne somit auch in den Fachausschüssen genutzt werden, um eine Priorisierung der Vorhaben vornehmen zu können. Hinsichtlich der zu Beginn des Berichts erwähnten Folgekosten der Investitionen wäre eine Implementierung in die Deckblätter sicher anzustreben.

Die Verwaltung weist daraufhin, dass die Folgekosten bereits in den Deckblättern enthalten seien.

Ratsherr Neumann bedankt sich dafür. Für eine „Disziplinierung“ bzw. erforderliche Priorisierung der Politik sei wichtig, dass im Haushalt abgebildet werde, was von den Wünschen der Politik auch umgesetzt werden könne. Es müsse vermieden werden, dass Umsetzungen von politisch gewollten Maßnahmen daran scheitern würden, dass die finanziellen Mittel nicht vorhanden seien. Dieser Punkt müsse getrennt werden von der Erkenntnis, dass nicht alle eingeplanten Maßnahmen auch zur Umsetzung gebracht werden können. Gleichzeitig müsse aber auch die § 13-Liste, also die Liste der Maßnahmen, die noch auf Umsetzung bzw. konkrete Einplanung warten, z. B. in den Bereichen Schule und Feuerwehr, thematisiert werden. Beim Beispiel „Haus der Neugier“ sei beispielsweise bereits seit mehreren Jahren bekannt, dass die VHS ihren Standort am Bushof nicht halten könne. Daher sei es aus seiner Sicht nicht schädlich, wenn im Haushalt auf der § 13-Liste größere Summen platziert würden. Für eine realistischere Einplanung sei das vorgestellte Investitionscontrolling jedenfalls ein sehr gutes Instrument, mit dem man gut arbeiten könne.

Auch Ratsherr Deumens bedankt sich für die Vorstellung des Konzepts und die gute, nachvollziehbare Aufbereitung der Thematik. Die Probleme bei der Umsetzung von Projekten seien bekannt. Darüber hinaus könne sich die Verwaltung der Stadt Aachen sicher nicht über zu wenig Arbeit beklagen. Auch aus diesem Grund seien möglicherweise Förderfristen für bestimmte Projekte leider verstrichen. Vor dem Hintergrund interpretiere er das vorgestellte Konzept zum Investitionscontrolling auch als Aufforderung an die Politik, auf den gleichzeitigen Beschluss von großen Investitionsvorhaben künftig zu verzichten.

Dem stimmt Frau Plum zu. Man habe sehr plastisch vor Augen geführt bekommen, welche Folgewirkungen eine Beibehaltung der bisherigen Vorgehensweise auch für den konsumtiven, und somit für die Genehmigung relevanten, Haushalt habe. Dies müsse wiederum verknüpft werden mit den Informationen aus dem Bericht zu den Chancen und Risiken des Haushalts und der Frage, was sich die Stadt Aachen noch leisten könne. Die vorgestellten Zahlen zur Umsetzungsquote seien bemerkenswert, letztlich aber auch nicht verwundernd. Es sei nun Aufgabe der politischen Mehrheit zu ermitteln, was notwendig sei und auf was verzichtet werden könne, also eine Aufgabenkritik vorzunehmen. Dafür liege nun ein geeignetes Instrument vor. Die Erstellung dieses Instruments sei sicher anstrengend gewesen und mit viel Detailarbeit verbunden. Insbesondere vom Deckblatt sei sie schwer begeistert. Dafür sei ein großer Dank auszusprechen.

Frau Grehling dankt für das Feedback, welches ihr das Gefühl gebe, dass man auf dem richtigen Weg sei. Selbstverständlich sei die Botschaft der Verwaltung, nicht zu viele große Maßnahmen auf einmal einzuplanen, wie Herr Deumens richtig vermutet habe. Dies liege nicht nur an den finanziellen Auswirkungen, sondern auch daran, dass für eine Umsetzung allein die personellen Kapazitäten nicht vorhanden seien. Die Aufstockung des Personalbestands auf über 6.000 sei auch Ausdruck deutlich gewachsener Anforderungen. Hinsichtlich des Wortbeitrags von Herrn Neumann bringt sie zum Ausdruck, dass die Verwirklichung einer eingeplanten Maßnahme noch nie am Geld gescheitert sei, auch nicht bei enormen Kostensprüngen, wie an den soeben aufgeführten Beispielen verdeutlicht. Das habe auch immer daran gelegen, dass überauskömmliche Puffer für solche Kostensteigerungen im Haushalt vorhanden seien, eben weil die Umsetzungsquote so gering sei, was aber gleichzeitig auch Begehrlichkeiten bezüglich weiterer Anforderungen wecken könne und somit letztlich auch zu einer weiteren Prioritätenverschiebung. Haushaltsrechtlich sei dabei zu bedenken, dass neue Investitionen über die Ansätze im genehmigten Haushalt hinaus, im Falle der Überschreitung einer bestimmten Größenordnung einen Nachtragshaushalt erfordere. Der Aussage, dass eine Maßnahme wie Haus der Neugier bereits im Haushaltsplan hätte Berücksichtigung finden sollen, müsse sie widersprechen. Auch eine Aufnahme in der § 13-Liste hätte nicht erfolgen können, da auch hierfür mindestens eine Grundlagenplanung erforderlich sei, im konkreten Fall die Frage, ob eine Sanierung, ein Neubau oder die Anmietung eines Gebäudes vorgesehen sei. Zum jetzigen Zeitpunkt wisse noch niemand, was mit dem Bushof überhaupt passiere. Sie erinnere sich an die Zeiten, wo sie für die Streichung der Kosten für den Ideenwettbewerb Kritik habe einstecken müssen. Es sei aber sicher Aufgabe, neben der § 13-Liste, eine weitere Liste zu erarbeiten, in der solche Maßnahmen als Reminder für Politik und Verwaltung verankert werden können, aber auch als Signal der Absicht, diese Maßnahmen in absehbarer Zeit umsetzen zu wollen. Diese Liste könne zwar nicht mit konkreten Zahlen gefüttert werden, dokumentiere aber zumindest die damit verbundene Zielsetzung. Die § 13-Liste sei für derartige Zielvorstellungen bereits zu konkret. Aber auch diese bedürfe vor dem Hintergrund der Erfahrungen einer Überarbeitung hinsichtlich Zeit- und Kostenplanung. Sie müsse auch bereinigt werden um die Maßnahmen, die auf Basis einer realistischen Einschätzung nicht mehr umgesetzt werden können. Die Botschaft sei daher, sich ehrlich zu machen, was tatsächlich noch realistisch sei und dies auch eindeutig zu kommunizieren.

Auch Herr Depenbrock dankt für den Konzeptentwurf, der aus seiner Sicht gut gelungen sei. Beim Projektcontrolling müssen aus seiner Sicht neben den Punkten Kosten und Zeit auch die dritte Dimension „Qualität“ Berücksichtigung finden. Dies bedeute, dass eine Ist-Bewertung vorgenommen werden müsse, ob beispielsweise aufgrund der Kostensteigerung Abstriche hätten gemacht werden müssen oder ob zusätzliche Anforderungen von der Politik gestellt worden seien. Daher sei aus seiner Sicht anzuregen, eine zusätzliche Ampel vorzusehen, welche die Qualität abbilde. Dies sei schwierig in Zahlen auszudrücken. Daher sei im Falle einer nicht auf „grün“ stehenden Ampel eine Beschreibung des Sachverhalts vorzunehmen.

Herr Casper dankt für den interessanten Bericht und die mit der Aufstellung des umfangreichen Zahlenwerks verbundene Arbeit. Für die SPD-Fraktion möchte er den Hinweis auf den Ratsantrag bezüglich des Umgangs mit Ermächtigungsübertragungen von Investitionen geben. Das Investitionscontrolling sei hierfür von hoher Bedeutung. Es müsse festgestellt werden, dass eine Vielzahl von eingeplanten Maßnahmen nicht hätten realisiert werden können und nun ein Instrument mit allen notwendigen Informationen für die gewollte Priorisierung auch in den Fachausschüssen vorliegen würde.

Bei der von Herrn Depenbrock aufgeführten Dimension „Qualität“ sei Frau Grehling hin- und hergerissen. Die Folien hätten gezeigt, dass zumindest erfasst werde, wenn sich Kostensteigerungen auf Umplanungen, auch als Resultat von Bedarfserweiterungen, zurückführen ließen. Das Kurhaus sei hierfür ein gutes, aktuelles Beispiel. Gleichzeitig habe sie die eindringliche Bitte, dass die fachspezifischen Debatten in den jeweiligen Fachbereichen und -ausschüssen geführt werden müssten. Als Kämmerin der Stadt möchte sie die konkreten fachlichen Planungen nicht werten. Bei der Vorlage zum Haus der Neugier beispielsweise erfolge eine Bewertung von ihr entsprechend ausschließlich in Bezug auf die finanzielle Sicht. Daher tue sie sich bei dem Wort Qualität schwer. Sie habe auch nicht den Eindruck, dass bei der Stadt Aachen die Anforderungen für eine Maßnahme im Laufe der Zeit abnehmen würden. Unabhängig davon sei eine fachliche Debatte dazu unbenommen. Die Verwaltung sei darauf angewiesen, dass die Politik fördere und fordere, d.h. auch die Informationen nutze. In jeder Vorlage mit finanziellen Auswirkungen seien die Folgekosten einer Maßnahme dargestellt. Sie habe jedoch den Eindruck, dass für die meisten bestenfalls die Information relevant sei, ob diese gedeckt seien oder nicht. Dabei sei die Summierung und Aggregierung der Zahlen immens wichtig, um bewerten zu können, was aus finanzieller Sicht auf die Stadt Aachen zukommen würde. Das Investitionscontrolling solle auch nicht „nur“ zur Folge haben, dass Maßnahmen priorisiert würden. Es müsse vielmehr gerade bei den größeren Vorhaben auch die Erkenntnis gewonnen werden, warum es zu erheblichen Verzögerungen komme und ob diese in Teilen vielleicht nicht sogar gewünscht seien, um in der Zwischenzeit dringendere Projekte abzuarbeiten.

Herr Auler gibt zu bedenken, dass eine Maßnahme als solche klar zu definieren sei, um die Qualität messen zu können. Geklärt werden müsse beispielsweise, ob diese Definition über die Idee oder die konkrete Einplanung oder vielleicht doch eher mit dem konkreten Baubeschluss erfolge, da alle möglichen wesentlichen Bedarfsänderungen bis zu diesem Zeitpunkt aus der Politik kommen würden. Nach entsprechendem Baubeschluss bestünde keine Möglichkeit einer inhaltlichen Änderung mehr, sondern nur finanzieller, da möglicherweise mehr Geld zur Umsetzung benötigt würde. Das Wesentliche würde stets durch die Politik beschlossen, die Rückkoppelung zwischen den einzelnen Fachausschüssen und dem Rat sei gerade die Aufgabe der Politik, nicht der Verwaltung. Die Steuerung von Investitionen aus der Politik sei somit letztlich eine Frage, wie man sich als Fraktion aufstellen würde.

Herr Willsch betont, dass wohl Einigkeit darüber bestehe, dass Investitionscontrolling ein sehr wichtiger Schritt sei, v.a. auch um rückwirkend zu verstehen, wie Maßnahmen abgelaufen seien. Daher gebühre den Erarbeitern der Listen großer Dank. Um die künftigen Vorhaben besser steuern zu können, sei es wichtig, die Listen stets auf aktuellem Stand zu halten. Eine aktuelle Übersicht über die großen aktuellen Projekte wäre für die Fraktionen sehr wichtig, um herauszufinden, ob und wie noch Feinjustierungen vorgenommen werden müssten, gerade vor dem Hintergrund von ablaufenden Förderzeiträumen. Die Informationen ließen im Idealfall aber auch Rückschlüsse auf vergleichbare Maßnahmen zu, z. B. in den Bereichen Kita, Schule oder Mobilität. Somit liege eine Datengrundlage vor, die künftig vielseitig eingesetzt werden könne. So sei es seiner Ansicht nach durchaus wichtig bei den fachlichen Debatten in den Ausschüssen auch immer den Blick aus dem Bereich Controlling einfließen zu lassen.

Der Ausschussvorsitzende Ratsherr Linden bedankt sich für die interessante Debatte. Aus seiner Sicht sei ein erster wichtiger Schritt getan, weitere müssen noch folgen. So sei beispielsweise der wichtige Hinweis gegeben worden, die § 13-Liste zu optimieren. Des Weiteren sei der eingebrachte Ratsantrag zur Beschlusskontrolle von Ermächtigungsübertragungen erwähnt worden. Dieser sei als Hinweis an die Fachausschüsse gedacht, da die fachliche Zuständigkeit für die Maßnahmen, wie von Frau Grehling ausgeführt, dort verbleiben müsste. Seiner Fraktion sei aus dem Grund daran gelegen, dass besagter Antrag im Rat behandelt werde und nicht nur im Finanzausschuss, da dieser lediglich den Charakter eines Appells entfalten könne, während eine Beschlussfassung im Rat  bezüglich einer anderen Art des Umgangs mit Ermächtigungsübertragen voraussichtlich mit einer größeren Verbindlichkeit verbunden sei. 

Beschluss:

Der Finanzausschuss nimmt die Vorstellung des Konzepts für das Investitionscontrolling einstimmig zur Kenntnis.