Empfehlungsvorlage (inaktiv) - FB 20/0038/WP16

Beschlussvorschlag:

Der Rat der Stadt Aachen nimmt den Sachstandsbericht zur Kenntnis.

Erläuterungen:

I.              Mit der Gründung der StädteRegion Aachen wurde ein langjähriger Entwicklungsprozess               abgeschlossen, an dessen Ende eine in Nordrhein-Westfalen einmalige Gebietskörperschaft               geschaffen wurde. Nicht alle Wünsche der Beteiligten, Stadt Aachen, Kreis Aachen und               Städte und Gemeinden des Kreises Aachen fanden in dem für die Gründung erforderlichen               Gesetz zur Bildung der Städteregion Aachen (Aachen-Gesetz) vom 26.02.2008,               verabschiedet im Landtag NRW am 21.02.2008,  Berücksichtigung.

              Im Wesentlichen hatten insbesondere Stadt Aachen und der Kreis Aachen einen noch               stärkeren aufgabenspezifischen Verbund gewollt. Insoweit ist zu verweisen auf die Vorlage               vom 24.09.2007 (Vorlage-Nr.: Co-Dez/0001/WP15) mit den zugehörenden Anlagen,  beraten               im Hauptausschuss der Stadt Aachen am 10.10.2007 sowie im Rat am 17.10.2007.               Insbesondere den Wünschen nach Übertragung von Planungshoheiten auf die StädteRegion               sowie der Aufnahme einer Experimentierklausel analog § 129 GO NRW ist der               Landesgesetzgeber bewusst nicht gefolgt. Gleichwohl haben die Beteiligten dem letztlich               entscheidenden Gesetzesentwurf und einer insoweit "verkürzten" StädteRegion auf dieser               Basis zugestimmt, sicher in der Hoffnung, eine Weiterentwicklung der Zusammenarbeit               gemeinschaftlich finden zu können.

              Wesentliche Grundlagen wurden im Rahmen der Gesetzesentwicklung von den beteiligten               Körperschaften ebenfalls über Jahre entwickelt. Dabei spielten natürlich die finanziellen               Eckdaten und die Regelung von Vermögensverlagerungen eine wesentliche Rolle. Der               gegenseitigen Sorge,  durch den neuen Verbund auch in neue finanzielle Verantwortlichkeiten               zu geraten, musste Rechnung getragen werden. Hauptsorge des Altkreises war, dass ihm die               Soziallasten der Stadt Aachen in weiten Teilen zufallen könnten. Hauptsorge der Stadt               Aachen lag darin, zum einen durch beabsichtigte Vermögensübertragungen nicht               ausgleichbare Vermögensverluste unter Berücksichtigung der NKF Systematik zu erfahren               sowie über eine uneingeschränkte Umlageregelung auch in die Haftung für Verluste des               Altkreises, etwa aus bestehenden Einrichtungen etc., genommen zu werden.

              Ein zweites stets als unverzichtbar herausgestelltes Kriterium war die Forderung der Stadt               Aachen, durch das städteregionale Gesetz nicht ihre Stellung als kreisfreie Stadt in Frage zu               stellen.

              Im gesamten Prozess nicht verhandelbare Voraussetzungen für einen Konsens zur Bildung               der StädteRegion Aachen und Zustimmung der Stadt Aachen zum entsprechenden Gesetz               des Landes Nordrhein-Westfalen waren also:

              1.              die haushaltsrechtliche Belastungsneutralität

                            („Durch die Bildung der StädteRegion darf es für die betroffenen Körperschaften zu                             keiner Kostensteigerung kommen. Es ist Sache der beteiligten Körperschaften, dass                             dies erreicht wird.“  Dr. Ingo Wolf, damaliger Innenminister des Landes NRW mit                                           Schreiben vom 23.05.2006)

              2.              die Stadt Aachen bleibt kreisfreie Stadt Aachen

              und als wesentlicher Bestandteil beider Punkte ein genau benannter Katalog zu übertragender               Aufgaben.

              In eben diesem Sinne wurde die Haltung der Stadt Aachen auch immer wieder im Rahmen               der den Gesetzesentwurf begleitenden Gespräche kommuniziert und allseits akzeptiert, was               sich unter anderem auch daran zeigt, dass die entscheidenden Beschlüsse spiegelbildlich im               Rat der Stadt Aachen und im Kreistag des Kreises verabschiedet wurden.

II.              Frühzeitig nach Gründung der StädteRegion zeigte sich, dass trotz des vormaligen               Grundkonsenses Streit über das Wie der Gemeinsamkeit entstehen konnte; es zeigte sich               allerdings auch, dass das Land selbst durchaus unterschiedliche Lesarten des Gesetzes               vollzog, bzw. mit der Körperschaft StädteRegion nicht recht umzugehen wusste.

              Verschiedene Verordnungen enthielten zumindest unklare Zuständigkeitsregelungen, die               Landesstatistik schien und scheint immer noch das Aachen-Gesetz so zu verstehen, dass               eine gesonderte Erfassung  der kreisfreien Stadt Aachen nicht mehr von Nöten sei. Auf die               Erfahrung, in anderen Ranking-Listen nunmehr ebenfalls nur noch Mittelfeldspieler oder               schlechter zu sein, sei nur am Rande verwiesen.

              Diese Unklarheiten auf Landesebene führten allerdings auch zu Unklarheiten bei den beiden               Verwaltungen von StädteRegion und Stadt Aachen. So war für die Stadt Aachen z.B. ganz               klar aus dem Gesetz abzuleiten, dass nur neue durch Gesetz begründete Pflichtaufgaben der               Kreisebene der StädteRegion auch mit Wirkung für das Gebiet der Stadt Aachen zufallen               könnten, wenn die Stadt Aachen auf die Ausübung ihres Optionsrechtes verzichtet. Neue               Aufgabenzuweisungen zur StädteRegion mit Wirkung auch für die Stadt Aachen alleine durch               Rechtsverordnung sind dagegen entspr. dem Aachen-Gesetz nicht möglich.

              Anders sah und sieht dies die StädteRegion. Beispielhaft sei hier die Zuständigkeitsregelung               des Landes NRW genannt im Rahmen der Neuregelung zur Sicherungsverwahrung nach dem               Therapieunterbringungsgesetz (der als Einzelfall obsolet geworden ist durch die               zwischenzeitliche Verlagerung der Zuständigkeit zu den Polizeibehörden) sowie aktuell die               Regelung der Zuständigkeit zur Wahrnehmung der Aufgaben nach § 6b               Bundeskindergeldgesetz.

              Auch das Thema Lastenverteilung wurde zum Streitfall, im wesentlichsten Punkt aus               finanzieller Sicht letztlich doch nur theoretisch, als die Übernahme des Krankenhauses               Simmerath anstand.

              In vielen Fällen konnte Einigung erzielt werden oder wurde sie greifbar. Zu regeln ist z.B. was               passiert bei steigenden Mitgliedsbeiträgen, wenn sowohl StädteRegion als auch Stadt Aachen               als Mitglieder betroffen sind. Bezahlt die Stadt Aachen ihren Anteil und zusätzlich noch knapp               die Hälfte des Anteils der StädteRegion über die Umlage? Gab und gibt es eine Begrenzung               der Umlagepflicht der Stadt Aachen in diesen oder ähnlichen Fällen?

              Viele Streitfragen wurden zurückgestellt bis zu einem politischen Konsens zwischen               StädteRegion und Stadt Aachen über das grundsätzliche Verständnis und die Handhabung               der gesetzlichen Regelungen.

              Die im Übrigen anstehenden Fragen und Probleme, die im Rahmen der neuen "Verknüpfung"               zweier Verwaltungen entstehen, wurden zwischen den jeweiligen Fachbereichen abgestimmt               und in der sog. Controlling-Gruppe erörtert, die mit dem Allgemeinen Vertreter der               StädteRegion sowie dem Kämmereileiter der StädteRegion einerseits und dem Personal -und               Organisationsdezernenten der Stadt Aachen sowie der Kämmerin andererseits besetzt ist.

              Hier wurden auch die weiteren Grundlagen für die Schlussrechnungen der Haushaltsjahre               2009 und 2010 erarbeitet.

              Diese Schlussrechnungen sind erforderlich, um die Finanzneutralität im Sinne des Gesetzes               zu ermitteln und ggf. Korrekturen im Sinne der Belastungsneutralität bezüglich der endgültigen               Zahllast aus Umlage und Ausgleichszahlung vorzunehmen. Dass der Kern dieser Prüfung               erheblich erschüttert ist, wenn Streit darüber besteht, welche Aufgaben und welche Lasten               denn jeweils wem zuzurechnen sind, versteht sich selbstredend.

III.              Inmitten dieser offenen Punkte entstand der Streit bezogen auf das sog. Selbstfindungsrecht               der StädteRegion für neue freiwillige Aufgaben mit Wirkung auch für die Stadt Aachen.               Sowohl StädteRegion als auch die Stadt Aachen haben ihre jeweilige Position gutachterlich               hinterlegt. Aus Sicht der Stadt Aachen wird an ihrer bereits vorgetragenen Rechtsauffassung               festgehalten. Der Kern dieser Rechtsauffassung lag auch bereits der letzten               Beschlussfassung über den Entwurf des Aachen-Gesetzes zu Grunde (Niederschrift zur               Vorlage Nr.: FB 11/0162/WP15 vom 06.12.2007, behandelt in der Sitzung des Rates am               12.12.2007).

              "Alsdann führt er  - Oberbürgermeister Dr. Jürgen Linden - aus, dass es bezüglich des               Aachen Gesetzes bei der bisherigen Version geblieben sei und hebt die wesentlichen Punkte               (Status der kreisfreien Stadt, Akzeptanz des Positiv-Kataloges und die Kostenneutralität)               hervor mit dem Hinweis, dass zum Ende des Jahres 2014 das Gesetz revidiert werden soll...."

              Zur Bedeutung des Positiv-Kataloges - also der enumerativ aufgezählten Aufgabenbereiche,               die seitens der Stadt Aachen auf die StädteRegion Aachen übertragen wurden - führte der               damalige Oberbürgermeister bereits in der Sitzung des Hauptausschusses am 10.10.2007               aus:

              "Als Punkt drei spricht der Oberbürgermeister die künftige Aufgabenzuweisung an. Das               Innenministerium NRW habe angedacht und auch im Gesetzestext (Entwurf) vorgegeben, in               einer Art Negativkatalog all die Aufgaben zusammenzufassen, die die so genannte "reste-              kreisfreie Stadt Aachen" künftig noch weiter zu tun gedenke. Also der Restkatalog, der für die               Kreisfreiheit bliebe. Alles was künftig an Aufgaben neu entstehen würde, wäre automatisch               der Kreisebene zuzurechnen. Aufgaben, die künftig neu entstehen würden, wüchsen der               Kreisebene zu und würden automatisch vom Kreis wahrgenommen. Der Oberbürgermeister               macht deutlich, dass dies nicht die Folge der Systematik sein könne. Am Beispiel von               freiwilligen Aufgaben wie das Gesamtpaket der Immigrationspolitik und Integrationspolitik               zeigt er auf, dass eine Stadt von der Größenordnung wie Aachen dies selbst zu entscheiden               habe. Daraus folge, dass die Aufgaben positiv zu beschreiben seien."

              Ergänzend und klarstellend zu allen Rechtsausführungen sei nochmals darauf hingewiesen:               Die Stadt Aachen hat eben diese Aufstellung eines positiven Aufgabenkataloges als               unverzichtbaren Bestandteil des Gesetzes gefordert. Nach der gemeinsamen               Beschlussempfehlung von SPD, CDU, Bündnis 90/Die Grünen, FDP und UWG zur               StädteRegion Aachen vom 11.10.2007 (dortige Ziffer 4.) gilt sie hinsichtlich dieser               übertragenen Aufgaben insoweit als regionsangehörige Stadt.

              Ein Zugriff der StädteRegion auf weitergehende Aufgaben kann daher i.S. des Aachen-              Gesetzes nur bei gesetzlich begründeten neuen Aufgaben entstehen, in Ansehung derer die               Stadt auf die Ausübung des Optionsrechtes verzichtet. Einzelne Maßnahmen, die nicht dem               übertragenen Aufgabenkreis zuzuordnen sind, können darüber hinaus durch Vereinbarung               übertragen werden.

              Das Verständnis in diesem Sinne bestätigt das Vorgehen im Zusammenhang mit der so               genannten Bildungszugabe, der der Rat der Stadt mit Beschluss vom 06.07.2011 zugestimmt               hat.

              Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass der Grundsatz der Belastungsneutralität kaum mehr               aussagekräftig bleiben kann, wenn es der StädteRegion möglich wäre, gegen den Willen der               Stadt Aachen Aufgaben umlagewirksam - oder besser zahlungspflichtig - für die Stadt Aachen               zu beschließen.

              Die entsprechende Revisionsklausel zur haushaltsrechtlichen Belastungsneutralität ist               einvernehmlich in die Gesetzesbestandteil gewordene Vereinbarung zum               Vermögensübergang und zur Regelung der Finanzbeziehungen aufgenommen worden.

              Auch diese haushaltsrechtliche Belastungsneutralität misst sich an dem positiv übertragenen               Aufgabenkreis. Alle Modellrechnungen zur Entwicklung eines möglichen städteregionalen               Haushaltes basierten immer auf

1.                   den Daten des ehemaligen Kreishaushaltes

                            sowie spiegelbildlich auf

2.                   den Haushaltsdaten eben nur des zu übertragenden Aufgabenkreises

              Die so aufgestellten Modellrechnungen ergaben auf Basis dieser so errechneten                                           Eckdaten eine weitestgehende Übereinstimmung zwischen Kostenlast aus den                                           übertragenen Aufgaben und der Zahllast aus einer zu erwartenden  Regionsumlage.                             Unter- oder Überfinanzierung werden nach dem Aachen-Gesetz durch die so                                           genannte Ausgleichszahlung ausgeglichen.

              Nach diesem Verständnis der Belastungsneutralität gilt letztlich, dass gezahlt werden soll, was               durch die gesetzlich jetzt begründete Aufgabenübertragung verursacht wird. Zusätzliche               Lasten können nur durch gesetzlich neu begründete Aufgaben bzw. durch Vereinbarung               begründet werden.

IV.              In der Sondersitzung am 17.11.2011 hat der Städteregionstag mehrheitlich der  beiliegenden               Vorlage Nr. 2011/0469 zur „Standortbestimmung“ in der Alternative A zugestimmt. Darüber               hinaus wurde von der CDU-Städteregionstagsfraktion sowie der Städteregionstagsfraktion               Bündnis 90/Die Grünen das Positionspapier 'Zusammenarbeit in der StädteRegion Aachen               stärken; ein klares Ja zur StädteRegion' eingebracht. Dieses Positionspapier wurde der Stadt               Aachen mit Schreiben vom 21.11.2011 übersandt und unmittelbar darauf folgend den                             Mitgliedern des Rates der Stadt Aachen zugeleitet.

              Die Einschätzung und Wertung der seitens des Städteregionstages beschlossenen Vorlage ist               - wie die anschließende öffentliche Diskussion zeigte - unterschiedlich. Aus Sicht der               Verwaltung folgt dieser Beschluss der bisherigen Rechtsauffassung der StädteRegion bzw.               der Verwaltung der StädteRegion.

              Da keine weitergehenden konstruktiven Vorschläge zur Überwindung des bestehenden               Dissenses gemacht werden, außer dem stets auf der Grundlage der Kreisordnung gebotenen               Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit, kann die Verwaltung der Stadt Aachen hier               auch keine weitergehende Stellungnahme abgeben, als die Wiedergabe ihrer bisher               vertretenen Rechtsauffassung.

              Unabhängig vom heutigen, möglichen und streit befangenen Finanzvolumen, welches sich               hinter dem Kapitel der freiwilligen neuen Aufgaben bewegt, kann eine Verwaltung nicht die               aus ihrer Sicht dem Rat der kreisfreien Stadt Aachen zustehenden Rechte und Kompetenzen,               die nur durch Gesetz neu geregelt werden könnten,  aufgeben. Dies gilt grundsätzlich für alle               beschriebenen Streitfragen.

              Entscheidend wäre aus Sicht der Verwaltung, ein Handlungs- und Kooperationsmuster zu               finden, dass dem in allen Vorlagen der Stadt Aachen dargestellten Grundverständnis des               Aachen-Gesetzes entspricht.

              Unstreitig hat die Stadt Aachen in Bezug auf die gesetzlich begründete Aufgabenübertragung               auch ihre Kreisfreiheit begrenzt. Die Fortentwicklung der StädteRegion, die Verfestigung auch               eines Aufgabenverbundes, kann jedoch nur durch Gesetz und entsprechend dem immer               wieder vorgetragenen Selbstverständnis nur in der einvernehmlichen Fortentwicklung eben               dieses Verbundes bestehen. Auf diesem Verständnis beruhte z.B. auch das sog.               Mehrwertepapier. Stadt Aachen und Städteregion als partnerschaftlicher Motor.

              In diesem Sinne können die vorliegenden Unterlagen nur Grundlagen für die weiterhin               erforderlichen Abstimmungen sein, um die Zusammenarbeit in der StädteRegion Aachen zu               stärken und die Grundlagen auch für eine erfolgreiche StädteRegion zu schaffen.